ابهام استراتژیک در سیاست خارجی ایالات متحده با احیای مجدد فشار حداکثری

نویسنده: عباس ترابی، حقوقدان و دانشجوی دکتری روابط بین‌الملل، گرایش سیاست و امنیت بین‌الملل، دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران

دیپلماسی ایرانی: روز چهارشنبه پنجم فوریه ۲۰۲۵ سرانجام درست سه ماه پس از برگزاری انتخابات ریاست‌ جمهوری و پانزده روز بعد از به دست گرفتن قدرت، در روزی که نشست مشترک دونالد ترامپ، رئیس جمهوری ایالات متحده و بنیامین نتانیاهو، نخست وزیر اسرائیل برگزار شد و به‌دنبال آن برگزاری کنفرانس مشترک خبری، سرانجام سیاست کاخ سفید در خصوص نحوه مواجهه دولت جدید آمریکا با جمهوری اسلامی ایران، مشخص شد.

اگر چه از میان حرف های ترامپ چه در کنار شومینه دیواری معروف اتاق بیضی شکل کاخ سفید، و چه از محتوای سخنان او در کنفرانس مشترک خبری با نتانیاهو و حتی پیام توئیتری ترامپ این گونه به نظر می رسد که میان سیاست اعلامی و اعمالی واشینگتن در خصوص نحوه مواجهه با جمهوری اسلامی ایران تناقض وجود دارد. سیاست اعلامی ترامپ در کنفرانس خبری با نتانیاهو و در پیامش در شبکه اجتماعی Social Truth تاکید بر سیاست اطمینان و اعتمادسازی (Confidence Building Measures) است. اما وقتی محتوای یادداشت ریاست جمهوری در خصوص احیای کارزار فشار حداکثری (Maximum Pressure Campaign) را مطالعه می کنیم؛ درمی یابیم سیاست اعمالی او نه مبتنی بر اطمینان و اعتمادسازی، بلکه مبتنی بر (Surrender by Compromise Measures) تسلیم با ابزار به سازش کشاندن جمهوری اسلامی است.

لذا می توان گفت، نحوه اجرای چنین کمپین فشار حداکثری است که می تواند پاسخگوی این تناقض باشد. به این ترتیب، شاید بتوان گفت تا این مرحله از تقابل، دولت ترامپ دچار سردرگمی و ابهام استراتژیک (Strategic Confusion) است. چرا که از یک سو سیاست اعلامی ترامپ تنها بر مسائل هسته ای ایران متمرکز است و او می گوید بر یک توافقنامه صلح‌آمیز هسته ای مورد تایید رضایت می دهد. ترامپ همچنین در سیاست اعلامی خود بر ایرانی برخوردار و متمول تاکید می کند. و در پایان نوید برپایی جشنی بزرگ در خاورمیانه را می دهد که با انعقاد توافقنامه هسته ای با ایران برگزار خواهد شد.

اما از سوی دیگر، ترامپ در متن یادداشت ریاست جمهوری خود برای احیای فشار حداکثری، نه تنها بر توقف کامل برنامه اتمی جمهوری اسلامی ایران تاکید می کند؛ بلکه بر توقف کامل برنامه موشک‌های بالستیک و هر گونه توسعه سلاح‌های جنگی متعارف و همچنین توقف کامل حمایت تهران از گروه‌های شبه نظامی در سرتاسر خاورمیانه را نیز مورد تاکید قرار می دهد و برای نیل به این اهداف هجده نهاد، سازمان و وزارتخانه دولتی را مأمور اجرای این سیاست تعیین می کند. اما نوک پیکان ترامپ در این کارزار فشار حداکثری نه وزارت امور خارجه، بلکه وزارت خزانه داری است و به این منظور پنج ماموریت مهم را برای این وزارت خانه تعیین می کند.

به این ترتیب، می توان چنین برداشت کرد که از یک طرف، سیاست اعلامی ترامپ مبتنی بر اصول نئولیبرالیسم و بر اساس نظریه "نهادگرایی نئولیبرال" (Neoliberal Institutionalism)  دسته بندی می شود و با گفتن این جمله که او به‌دنبال یک توافقنامه صلح اتمی مورد تأیید است؛ در ظاهر بر نهادهای بین المللی چون سازمان ملل و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به عنوان نهادهای مشوق همکاری های بین المللی تاکید می کند و زمانی که از جمهوری اسلامی می خواهد تا هر چه سریعتر بر سر میز مذاکرات/معامله با آمریکا بنشیند، بر نظریه "گزینش عقلانی" (Rational Choice Theory)  تاکید می کند‌.

اما از سوی دیگر، وقتی متن یادداشت ریاست جمهوری راجع به احیای کارزار فشار حداکثری را مطالعه می کنیم با سیاست اعمالی واشینگتن مبتنی بر نظریه محافظه کارانه "ثبات هژمونیک" (Hegemonic Stability Theory)  مواجه می شویم که در قالب آن همکاری های بین المللی و اعتمادسازی از طریق مذاکره با جامعه جهانی به طور کل کنار گذاشته می شود و جمهوری اسلامی به تنهایی با واشینگتن طرف معامله خواهد بود. بر اساس نظریه ثبات هژمونیک، ایالات متحده به عنوان یک ابرقدرت تنها ضامن موفقیت مذاکرات و توافقات در جهان شناخته می شود و بدون موافقت با این دولت، هر گونه مذاکره و معامله ای محکوم به شکست است. چنانکه توافق برجام با خروج ایالات متحده در هشتم ماه مه سال ۲۰۱۸ دچار فروپاشی شد.

اما در خصوص جایگاه حقوقی یادداشت ریاست جمهوری و اینکه چه تفاوتی میان یادداشت و فرمان از منظر حقوقی وجود دارد و این نوع از دستورات که توسط رئیس قوه مجریه صادر می شود، در چه زمینه هایی و با چه اهدافی صاد می شوند، باید ابتدای امر این نکته را خاطر نشان کرد که مقام ریاست‌ جمهوری در ایالات متحده تنها در سه قالب وظایف و اختیارات قانونی خود را اعمال می کند: اول در قالب فرمان های اجرایی Executive Orders، دوم در قالب اعلامیه ها Proclamations، و سوم در شکل یادداشت های اجرایی Executive Memoranda.

اما درباره این مسئله که چرا ترامپ به‌جای صدور فرمان اجرایی از یادداشت ریاست جمهوری برای احیای کارزار فشار حداکثری استفاده کرده باید اذعان کرد که عموماً هدف روسای جمهور ایالات متحده از صدور یادداشت ریاست جمهوری به‌جای فرمان اجرایی در حقیقت، سرعت بخشیدن به کارها و پنهان نگاه داشتن اثرات صدور چنین دستوراتی بر بودجه دولت و همچنین بی نیاز شدن از تطبیق چنین دستوراتی با اختیارات قانونی رئیس جمهور است. به عبارت دیگر، ترامپ می خواهد با این یادداشت اجرایی، نیات و اهداف خود را درگیر ساختار بروکراتیک دولت فدرال نکند.

بنابراین، از ذکر این نکته نباید غافل شد که اصولا از منظر حقوقی، یادداشت ریاست جمهوری presidential memorandum  یادداشتی است که همچون فرمان اجرایی لازم الاجراست و همچون فرمان دارای قدرت اجرایی است. این یادداشت به جمع معدودی از وزرای کابینه، نهادها و سازمان های دولتی از سوی ریاست جمهوری ابلاغ می‌شود. این یادداشت نیازی به انتشار در روزنامه رسمی دولت فدرال ندارد. علاوه بر این، در یادداشت ها لزومی به استناد به اختیارات قانونی رئیس جمهوری نیست. همچنین اداره مدیریت و بودجه (OMB) ستاد کارکنان ریاست جمهوری نیز به صدور ''بیانیه اثرات بودجه ای'' در خصوص صدور یادداشت رئیس جمهور ملزم نیست.

لذا مخاطبین یادداشت ترامپ در خصوص از سرگیری فشار حداکثری تیم چند نفری کابینه، رئیس کارکنان کاخ سفید و سازمان های دولتی فدرال هستند که مجموع انها به هجده نهاد و سازمان می رسد.

فرمان اجرایی، ولی رسمی‌ترین فرمان قانونی است که توسط رئیس قوه مجریه صادر می شود و باید در روزنامه رسمی دولت فدرال ایالات متحده Federal Register منتشر شود. فرمان های اجرایی بر اساس اختیاراتی است که در قانون اساسی ایالات متحده به شخص رئیس جمهور اعطا شده است و همچون قوانین کنگره لازم الاجرا هستند. برای صدور این فرمان ها رئیس جمهور باید به اختیارات قانونی خود در بندهای اول و دوم از اصل دوم قانون اساسی استناد کند و اداره مدیریت و بودجه (The Officeof ManagementandBudget) ستاد کارکنان ریاست جمهوری نیز ملزم به صدور ''بیانیه اثرات بودجه ای" در خصوص اجرای فرامین رئیس جمهور و اثر آن بر بودجه است. به این ترتیب، مخاطب فرمان های اجرایی، مقامات و سازمانهای دولتی هستند که باید بر نحوی صحیح فرمان ها را اجرا کنند و بر اجرای درست آنها به وکالت از رئیس جمهور نظارت کنند.

در نهایت، اعلامیه ها (Proclamations) که از طرف رئیس‌جمهور صادر می شوند؛ اگرچه امروزه اغلب ماهیت تشریفاتی دارند ولی از منظر تاریخی تصمیمات بسیار بزرگی همچون لغو بردگی تحت عنوان (The Emancipation Proclamation) در اول ژانویه سال ۱۸۶۳ و در اثنای جنگ داخلی توسط آبراهام لینکلن رئیس جمهور وقت برای لغو بردگی صورت پذیرفته است. اما در کل این اعلامیه ها مرتبط با افراد خصوصی حقیقی است و اشخاص مخاطب این اعلامیه ها هستند. این اعلامیه ها دارای اثر و قدرت قانونی نیستند؛ مگر اینکه از طرف کنگره و یا دیوان عالی فدرال و با تفسیر قانون اساسی چنین اختیاراتی به رئیس‌جمهور آن هم به‌صورت موقت اعطا شود.

در پایان لازم است بر این مطلب تاکید شود که فرمان اجرایی، یادداشت ریاست جمهوری و صدور اعلامیه هیچ یک به مفهوم انکار نقش کنگره در تصویب قوانین نیست. و اگرچه در قانون اساسی سخنی از فرمان اجرایی و دیگر صور سه‌گانه ایفای وظایف ریاست جمهوری به میان نیامده است؛ ولی مستنبط از بند اول و دوم از اصل دوم قانون اساسی، رئیس جمهور برای ایفای وظیفه اجرای قانون و همینطور ایفای وظیفه فرماندهی کل قوا و مدیریت دولت فدرال، سازمان‌های دولتی و امور خارجه‌ باید از چنین قدرتی برخوردار باشد. به این ترتیب، فرمان اجرایی، یادداشت ریاست جمهوری، هر دو به یک اندازه از پشتوانه قانونی و اجرایی برخوردارند.

حال در مورد ابطال دستورات اجرایی صادره از سوی رئیس جمهوری که می تواند توسط کنگره و تنها در قالب تصویب قانون جدید ابطال شود، باید گفت که کنگره تنها امکان ابطال آن دسته از دستورات اجرایی را دارد که خود کنگره چنین اختیاراتی را موقتا به رئیس جمهور تفویض کرده باشد. بنابراین، اگر ترامپ کارزار فشار حداکثری را در قالب یک فرمان اجرایی نیز صادر می کرد؛ کنگره از منظر حقوقی به ابطال آن قادر نبود. چه رسد به یادداشت ریاست جمهوری که کنگره هیچ راهی برای مداخله و اعمال تغییرات بر آن را ندارد.