اصول ثابت سیاست خارجی

نویسنده: دکتر امیرهوشنگ کریمی – دکترای تخصصی روابط بین الملل از دانشگاه تهران

دیپلماسی ایرانی: به طورکلی "سیاست خارجی" مرتبط با فعالیت های یک کشور در محیط خارجی و شرایط بین المللی است و شامل «تعیین و اجرای یک سلسله اهداف و منافع ملی است که در صحنه بین‌المللی از سوی دولت‌ها انجام می‌پذیرد و می‌تواند ابتکارعمل یک دولت و یا واکنش آن در قبال کنش دیگر دولت‌ها باشد ».  سیاست خارجی می تواند یک استراتژی و یا برنامه ای از فعالیت ها تعریف شود که توسط تصمیم گیران یک کشور در برابر کشورهای دیگر و یا نهادهای بین المللی انجام شده تا به اهدافی که به نام منافع ملی آن کشور خوانده می شود، برسند. سیاست خارجی هم چنین پروسه ای شامل اهداف مشخص، عوامل معین خارجی وابسته به اهداف، توانایی کشور در رسیدن به نتایج مطلوب، توسعة یک استراتژی سودمند، اجرای استراتژی، ارزیابی و کنترل آن است . تدوین و تبیین سیاست خارجی در هرکشوری حاصل متغیر های متعددی همچون مبانی فکری، ماهیت نظام بین الملل، خصوصیات و نحوه نگرش هیات حاکمه، توانائی های کشور، نیازهای عینی جامعه، متغیرهای جغرافیائی و فرهنگ سیاسی آن است و دیپلماسی یکی از ابزارهای دستیابی به اهداف سیاست خارجی درکنار ابزارهائی همچون ابزار سیاسی، اقتصادی و نظامی محسوب می شود . 

این ها در واقع تعاریف کلاسیک از مفهومی انتزاعی به نام "سیاست خارجی" است. مقوله ای اساسی که امروزه به بخشی تفکیک ناپذیر از سیاست و حکومت در کشورها (دولت – ملت ها) تبدیل شده و حتی مؤلفه ای اساسی در تعیین مقدرات تک تک افراد جامعه محسوب می شود. اصول، اهداف و مؤلفه های "سیاست خارجی" هرکشور تابعی از شرایط عینی (موقعیت جغرافیائی و ژئوپلیتیک، منابع قدرت مادی شامل جمعیت و سرزمین، قدرت نظامی و توانمندی اقتصادی) و شرایط ذهنی و انتزاعی (ساختار نظام سیاسی، شخصیت و ذهنیت رهبران، ایدئولوژی و منابع قدرت نرم مانند فرهنگ) است و نظام سیاسی حاکم بر هر کشور متناسب با این عوامل عینی و مؤلفه های ذهنی مبادرت به تدوین اصول و اهداف و تعیین چارچوب سیاست خارجی خود می نماید که مختص و منحصر به آن کشور (دولت - ملت) است. 

با وجود این، سیاست خارجی به مثابه یک مقولة تجربی - تاریخی در گذر زمان با انباشت عبرت ها و تجربه های پیشینی مواجه شده و فهم مشترکی نسبت به اصول و قواعد آن شکل گرفته است. لذا سیاست خارجی فارغ از نوع نظام حاکم و هویت سیاسی آن، قلمرو سرزمینی، تاریخ،  فرهنگ و شخصیت رهبران، در همه کشورها با اصول ثابتی شناخته می شود. با بررسی تاریخ روابط بین الملل و سیاست خارجی در طول چهار قرن نظم بین المللی وستفالیائی، می توان "اصول ثابت" و "قواعد آمره" سیاست خارجی را (بدون تقدم و تاخیر) به شرح ذیل شناسائی و احصاء کرد:   

1. منافع ملی راهنمای عمل سیاست خارجی 

منافع ملی در اصطلاح عبارت است از هدف اصلی و تعیین ‎کننده نهایی در جریان تصمیم‌ گیری سیاست خارجی یک کشور. منافع ملی یک مفهوم کلی از عناصری است که مهم‎ترین ضروریات و نیازهای حیاتی کشور را تشکیل می‌دهد. این عناصر عبارت ‎اند از : حفظ موجودیت، استقلال، تمامیت ارضی، امنیت نظامی و رفاه اقتصادی . «کراسنر منافع ملی را گزینه ای گریزناپذیر محسوب می دارد و به کلام لرد پالمرستون منافع ملی معیارهای جاودانی درحوزه سیاست خارجی است. او معتقد است که ما تعهد ابدی نداریم، بلکه منافع ملی برای ما ابدی است و وظیفه ما پیروی ازآن است... دیوید سینگر می گوید منفعت ملی، چشم انداز مهمی است که غالبا ًما جهان را درآن می بینیم، دشمنان مان را با آن شناخته و محکوم می کنیم، شهروندان مان را با استناد به آن تابع خود می سازیم و اعمال مان را به واسطه آن تأیید اخلاقی نموده و کارایی می بخشیم ». برخی از اندیشمندان مانند ماکس وبر متغیر نظام سیاسی یا نوع حکومت را مؤثرترین عامل در وجود منافع ملی می‌دانند، به گونه‌ای که اولا ًدر نظام های مردم ‎سالار منافع ملی بیش از نظام های غیرمردم ‎سالار تأمین می‌شود و ثانیا ً انباشت قدرت در برخی از نظام های توسعه ‎نیافته باعث می‌شود که منافع ملی، محلی از اعراب نداشته باشد .

منافع ملی چراغ راه و راهنمای عمل سیاست خارجی و امری جاودانه، لایتغیر و ثابت است. منافع ملی، شاخص و معیاری برای ارزیابی میزان درستی راه و روشی  است که یک کشور در تعامل با دنیای ورای مرزهای خود در پیش گرفته است. هر چقدر سیاست خارجی سبب تقویت پایه های بقاء و دوام و موجودیت و تمامیت یک کشور (ملت، دولت و سرزمین) گردد و به هر میزان که سیاست خارجی باعث افزایش رفاه مردم شده و در خدمت توسعه اقتصادی و اجتماعی جامعه قرار گیرد؛ می توان آن را موفق و کارا ارزیابی کرد. بدین ترتیب صیانت و حمایت از "منافع ملی" را می توان اصل نخست بنیادین سیاست خارجی دانست.

2. بینش و استراتژی، پیش نیاز سیاست خارجی کارآمد 
 
به باور هنری کسینجر بدون داشتن یک بینش  و رهیافت درست و شفاف و یک راهبرد  دقیق و صحیح، سیاست خارجی ابتر است. ترکیب میان یک رویکرد درست به سیاست جهانی و نظام بین الملل و یک راهبرد کلان نسبت به اهداف و راه های رسیدن به آن؛ برای داشتن یک سیاست خارجی موفق و کارامد ضروری است. در ادبیات روابط بین الملل از ترکیب بینش و رویکرد ریچارد نیکسون و راهبرد هنری کسینجر، به عنوان یک نمونه عالی از ترکیب این دو برای شکل گیری یک سیاست خارجی موفق و مؤثر و کارا یاد می شود. سیاست خارجی ای که سبب شکاف در دنیای کمونیسم شد، پکن را مجددا ًبه نظام بین الملل بازگرداند و منجر به برقراری مجدد روابط چین و امریکا پس از 25 سال شد، به جنگ ویتنام خاتمه داد و زمینه سازش تاریخی مصر و اسرائیل را فراهم و روند تاریخی مناقشه اعراب و اسرائیل را معکوس نمود. 

به عنوان یک نمونه بسیار موفق از ترکیب صحیح بینش و استراتژی در شکل گیری یک سیاست خارجی پویا و مؤثر، می توان به نقش تاریخی چوئن لای نخست وزیر متفکر و برجسته چین در اوایل دهه 1970 میلادی اشاره کرد که با فراست و هوشمندی بسیار توانست زمینه چرخش و تغییر اساسی در رویکرد و نگرش رهبران چین نسبت به دنیای خارج را فراهم آورد و مبتنی بر این تغییر بینش و نگرش بنیادی، راهبرد اساسی چین توسط تنگ شیائو پینگ در اواخر دهه 1970 طراحی و مدل توسعه اقتصادی درون زا – برون گرا در دستورکار قرار گرفت. درستی این بینش و دقت و جامع نگری این راهبرد به گونه ای است که سبب استحکام و استمرار سیاست خارجی جمهوری خلق چین در مدت نیم قرن اخیر شده و سیاست خارجی چین با حفظ اصول اساسی و شاکله نظام سیاسی، توانسته است ظرف 50 سال گذشته با موفقیت و به طور مستمر به حرکت پویای خود در سطح جهانی ادامه دهد و حتی چالش های اساسی و بحران های بزرگ از جمله فروپاشی نظام دو قطبی، بی نظمی بین المللی، دشواری و پیچیدگی دوران گذار سیستمی، بحران های اقتصادی، تشدید فشارهای آمریکا در دوره ترامپ  و بحران پاندمی کرونا ویروس نیز نتوانست کمترین خدشه ای در مسیر و سرعت حرکت سامانه سیاست خارجی این کشور ایجاد کند. 

3. سیاست خارجی مقوله ای حاکمیتی

دیگر اصل مهم این که سیاست خارجی یک مقوله حاکمیتی و نه صرفا ً حکومتی است. لذا اساس سیاست خارجی و شاکله اصلی آن تابع فراز و فرود دولت ها و تغییر رهبران و روسای جمهور نبوده و نباید باشد. هر چند حتی در نظام های پیشرفته نیز تغییر دولت و رئیس حکومت ممکن است سبب تغییر اولویت ها، جابه جائی اهداف و استفاده از مسیرها و ابزارهای متفاوت گردد؛ معذالک اصول ثابت و منافع ملی همیشگی و جاودانه اند و کشتی تایتانیک سیاست خارجی با تغییر ناخدا تغییر مسیر و تغییر مقصد نمی دهد. سیاست خارجی مقوله ای حاکمیتی است که لازم است مجموعه عناصر تشکیل دهنده حاکمیت در تعیین منظومه آن و برای تحقق آن تلاش کنند.
 
4. سیاست خارجی، مقوله ای فراحزبی و فراجناحی

سیاست خارجی امری شخصی، دلبخواهی و انحصاری نیست. سیاست خارجی به فرد، گروه، حزب و جناح سیاسی خاصی تعلق ندارد و نمی توان و نباید آنرا مصادره به مطلوب کرد و حق انحصاری برآن قائل شد. سیاست خارجی مقوله ای "ملی" است و به مفهوم دقیق و وسیع کلمه به آحاد "ملت" تعلق دارد زیرا سرنوشت ِحیات و ممات جوامع را سیاست حاکم و به طور اخص سیاست خارجی تعیین می کند. بر این اساس، در اغلب کشورهای توسعه یافته و نظامند مقولة سیاست خارجی به عنوان "منطقه الفراغ" از دعواهای جناحی، رقابت های حزبی و کمپین ها و کارزارهای انتخاباتی به دور و مبراست.

5. قدرت نظامی ابزار سیاست خارجی و نه ارباب آن

یکی از تجربه های تاریخی بشرکه سبب فهم مشترک نسبت به مقوله سیاست خارجی شده، این است که قدرت و اقتدار نظامی لازمه یک سیاست خارجی مؤثر، بانفوذ و کارامد است. در واقع از یک کشور با بنیه ضعیف نظامی و ناتوان در تامین منافع ملی و مصالح امنیتی خود، نمی توان انتظار یک سیاست خارجی با نفوذ و ایفای نقش مؤثر در عرصه بین الملل را داشت. حتی کشوری با معیارهای کشور سوئیس که رسما ًو عملا ًدر چهار قرن اخیر از هرگونه تهدید خارجی مبرا بوده و در قلب اروپا حتی از معرکة جنگ های جهانی اول و دوم (با مرکزیت اروپا) به دور مانده و در امنیت و تضمین امنیتی مطلق قرار دارد؛ معذالک همین کشور نیز لحظه ای از تقویت بنیه دفاعی و نظامی خود غافل نشده و نمی شود. چرا که نیک می داند در نظام به تعبیر ِهابز طبیعی ِ"جنگ گرگ ها علیه گرگ ها" ضعیف پایمال است. اما همین تجربه و فهم مشترک می گوید عنان سیاست خارجی باید به دست سیاستمداران باشد و قدرت نظامی ابزار بسیار ارزشمندی در خدمت سیاست خارجی و تامین منافع ملی کشورهاست. 

در واقع تا یک قرن قبل "جنگ" و کاربرد قدرت سخت "مهم ترین و اصلی ترین" ابزار حل و فصل اختلافات میان رهبران جوامع و کشورها بود و جوامع انسانی و حتی دولت – ملت های مدرن اروپائی اختلافات خود بر سر آب، منابع، سرزمین، قلمرو، مرز، قوم و نژاد و مذهب را از طریق کاربرد نیروی نظامی و توسل به زور و اعمال خشونت عریان و مبادرت به جنگ، حل و فصل می کردند. در این دوران "سیاست خارجی ادامه جنگ بود ولی به زبان و روش دیگر". به عبارت دقیق تر کاربرد زور و توسل به جنگ یا تهدید به آن، یک قاعده بود و دیپلماسی، مذاکره و توافق از طریق بده و بستان یک استثناء محسوب می شد. البته در زمانه کنونی نیز از اهمیت قدرت نظامی کاسته نشده بلکه همچنان مهم ترین هدف کشورها "کسب، حفظ، افزایش و نمایش قدرت" است. برعکس در قرن 21 بر ابعاد قدرت و گونه ها و سویه های جدید و مدرن آن افزوده شده است و دیگر قدرت منحصر به ابعاد نظامی نیست (مانند قدرت تکنولوژیک، قدرت نرم، قدرت هوشمند). اما تفاوت ماهوی و اساسی با گذشته در آنجاست که به مدد تنوع و تکثر در ابزارهای در اختیار سیاست خارجی (دیپلماسی دو و چند جانبه و بین المللی، مذاکره، چانه زنی، معامله، میانجی گری،...) دیگر توسل به جنگ و اعمال زور عریان، اولویت نخست و مهم ترین روش حل و فصل اختلافات محسوب نمی شود و حتی قدرت های بزرگ نیز در اعمال زور و کاربست قدرت نظامی و توسل به جنگ، همچون گذشته"مبسوط الید و آتش به اختیار" نیستند و لاجرم باید خود را با سازوکارهای مدرن و الزامات نوین بین المللی تطبیق دهند.

6. سیاست خارجی عرصه تجلی قدرت سخت و نرم (تولید قدرت هوشمند) 

"قدرت" در رایج ترین تعریف، از دیدگاه جوزف نای عبارت است از توانایی تأثیرگذاری بر رفتار دیگران به گونه ای که موجب تحقق اراده عامل شود و در تعریفی دیگر، قدرت یعنی توانایی تأثیرگذاری بر رفتار دیگران به گونه ای که موجب اتفاق افتادن آن چیزی که می خواهیم شود. در تعریفی دقیق تر، قدرت قابلیت نفوذ در رفتار دیگران به منظور حصول نتایج دلخواه است. از طرفی راه های تأثیرگذاری بر دیگران از طرق گوناگون شامل تهدید به انجام کار مورد نظر، تطمیع و پاداش و یا متقاعد کردن دیگران است به این که چیزی را بخواهند که شما می خواهید .

سیاست خارجی به زبان ساده یعنی همین توانائی تاثیرگذاری بر تصمیم و رفتار دیگر کشورها، در جهت مطلوب و مورد نظر ما. در این مسیر از دیپلماسی سنتی (دوجانبه و چندجانبه)، دیپلماسی اجبارآمیز (تهدید به کاربرد زور برای مرعوب ساختن طرف مقابل)، و انواع دیپلماسی هابی نوپدید (دیپلماسی عمومی، دیپلماسی مسیر دو و ...) به کمک ابزارهائی همچون مذاکره، گفتگو و تعامل استفاده می شود. هدلی بال در یک تعریف سنتی از دیپلماسی می گوید «دیپلماسی، هدایت و اداره روابط میان دولت های دارای حاکمیت در سیاست جهانی توسط عناصر و عوامل رسمی و به وسیله ابزارهای مسالمت آمیز است ». به تعبیر ریموند کوهن دیپلماسی"موتورخانه "روابط بین الملل و وسیله ای برای تحقق اهداف سیاست خارجی است . برخی دیپلماسی را «هنر یا فن اداره ی سیاست خارجی، تنظیم روابط بین المللی و حل و فصل اختلافات از شیوه های مسالمت آمیز» توصیف می کنند و معتقدند «دیپلماسی، وسیله ای است که سیاست خارجی با استفاده از آن به جای جنگ، از راه توافق به هدف های خود می رسد و بر اساس این تعریف آغاز جنگ، شکست دیپلماسی است» . 

بنابر این مهم ترین کارویژه سیاست خارجی "تحقق منافع ملی با تکیه بر قدرت سخت افزاری (قدرت نظامی، قدرت اقتصادی) و به کمک قدرت نرم افزاری (دیپلماسی، مذاکره، چانه زنی)" است. سیاست خارجی مؤثر و کارآمد سیاستی است که موفق به ترکیب متناسبی از قدرت سخت و قدرت نرم و تولید قدرت هوشمند گردد، سیاستی که به بهترین نحو ممکن در رفتار سیاست خارجی چین قابل مشاهده است. جمهوری خلق چین نمونه عالی یک سیاست خارجی هوشمندانه و ترکیبی را در برابر سیاست خارجی لجام گسیخته، بی محابا، خسارت آمیز و تهاجمی دونالد ترامپ به نمایش گذاشت و نهایتا ًتوانست بدون برخورد سخت و درگیری نظامی، طرف مقابل را وادار به تمکین و عقب نشینی نماید. بنابر این اصل طلائی "قدرت (سخت، نرم)، زیر بنای سیاست خارجی" به ما می گوید قدرت بدون سیاست، خودروی بدون ترمز و فرمان است و سیاست بدون قدرت، خودروی بدون سوخت و فاقد انرژی. 

7. سیاست خارجی مقوله ای اجماعی و همبسته 

سیاست خارجی موفق، مؤثر و کارآمد نیازمند "اجماع" در سطح ملی و همبستگی در نظام سیاسی حاکم است. بدون ایجاد اجماع در سطح ملی (دست کم در میان نخبگان) و بدون وجود همبستگی و وفاق سازمانی در سطح حاکمیت، دست یابی به اهداف کلان و تحقق منافع ملی از رهگذر کاربست ابزارهای سیاست خارجی امکان پذیر نیست. در نظام های دموکراتیک و مبتنی بر آراء مردم دست یابی به اجماع ملی امری دشوار، بطئی و فرآیندی است و با بحث و اقناع حاصل می شود و پس از ایجاد اجماع و وفاق ملی، نظام سیاسی بطور همبسته و به سامان دست اندرکار اجرای سیاست خارجی می شود. هرگونه اقدام اساسی در عرصه موضوعات کلان سیاست خارجی که به نوعی به زیست و حیات جمعی مردم مرتبط بوده و با موجودیت و تمامیت یک کشور (ملت، دولت و سرزمین) سروکار دارد، بدون کسب اجماع در سطح ملی و بدون همبستگی سازمان در دستگاه حاکمه به سرانجام نخواهد رسید و ابتر خواهد ماند.

در مبانی علم سیاست "سیاست، تخصیص قدرتمندانه ارزش ها" تعریف و توصیف می شود. بر همین سیاق و با علم به تفاوت های ماهوی میان سیاست داخلی و خارجی، می توان سیاست خارجی را "هنر تخصیص هوشمندانه و هدفمند ِمنابع و استفاده از کلیه ابزارها برای دست یابی به منابع کمیاب قدرت، مکنت و منزلت در جهان به هم پیوسته و به شدت پیچیده" کنونی توصیف کرد. برای داشتن یک سیاست خارجی مؤثر، با نفوذ و کارآمد باید قواعد آن را شناخت و به اصول ثابت آن پایبند بود.