معنا و مفهوم ناکارامدی تحریم

نویسنده: کریستوفر سباتینی Christopher Sabatini پژوهشگر ارشد آمریکای لاتین در چتهام هاوس 

دیپلماسی ایرانی: تصویری را در نظر بگیرید از یک نشست جهانی همه کشورها و مقامات دولتی و خصوصی که تحت تحریم‌های ایالات متحده قرار گرفته‌اند. در این تصویر فرضی، گروه متنوعی از رهبران از سراسر آفریقا، آسیا، آمریکای لاتین و خاورمیانه دیده می‌شوند که به شیوه رهبران گروه هفت‌ یا یک گروه مشابه، عکس یادگاری گرفته اند. در مرکز این گروه چین قرار می‌گیرد که با افتخار خود را به عنوان یک متحد اخلاقی و دیپلماتیک – در کنار نقش تجاری و مالی خود – به مجمع دولت‌هایی معرفی می کند که توسط ایالات متحده در فهرست قرار گرفته و بدنام‌ توصیف شده اند. در دو دهه گذشته، تحریم‌ها به ابزار سیاست خارجی دولت‌های غربی، به رهبری ایالات متحده، تبدیل شده‌اند. بسته‌های تحریمی اقتصادی و فردی اخیر که علیه روسیه به خاطر حمله به اوکراین و همچنین بر شرکت‌های چینی به دلایل امنیت ملی اعمال شده‌اند، به این معناست که این دو قدرت به یک انجمن رو به افزایش از کشورهایی مانند میانمار، کوبا، ایران، کره شمالی، سوریه و ونزوئلا، که توسط آمریکا به عنوان "پسران بدنام" برچسب خورده اند، پیوسته‌اند.

بر اساس پایگاه داده‌ای که توسط دانشگاه کلمبیا نگهداری می‌شود، کلیه‌ی تراکنش‌های تجاری و مالی با نهاد‌ها و افراد در شش کشور – کوبا، ایران، کره شمالی، روسیه، سوریه و ونزوئلا – تحت تحریم‌های جامع ایالات متحده قرار دارند، که به این معنی است که طبق قوانین ایالات متحده، اکثر ارتباطات تجاری و مالی با این کشورها ممنوع است. علاوه بر این، هفده کشور دیگر – از جمله افغانستان، بلاروس، جمهوری دموکراتیک کنگو، اتیوپی، عراق، لبنان، لیبی، مالی، نیکاراگوئه، سودان و یمن – تحت تحریم‌های هدفمند قرار دارند، که به این معنی است که بر اساس قوانین ایالات متحده، روابط مالی و تجاری با برخی شرکت‌ها، افراد و اغلب خود دولت این کشورها ممنوع است.

بر اساس پایگاه داده ای موجود در دانشگاه پرینستون، هفت کشور دیگر، از جمله چین، اریتره، هائیتی و سری‌لانکا هم تحت کنترل‌های صادرات خاص قرار دارند. این فهرست بلند همچنین شامل تحریم‌های هدفمندی است که بر افراد و کسب و کارها در کشورهایی مانند السالوادور، گواتمالا یا پاراگوئه اعمال شده‌اند یا تحریم‌هایی که بر مناطقی مانند هنگ کنگ، بالکان‌، یا مناطق کریمه، دونتسک و لوهانسک در اوکراین تحمیل شده‌اند.

تا سال 2021، طبق گزارش وزارت خزانه‌داری ایالات متحده، تحریم های این کشور بر بیش از ۹,۰۰۰ فرد، شرکت‌ و بخش‌های اقتصادی کشورهای هدف تأثیر گذاشته بود. در سال ۲۰۲۱، در نخستین سال روی کارآمدن جو بایدن، دولت او ۷۶۵ مورد تحریم جدید در سطح جهان، از جمله ۱۷۳ مورد مرتبط با حقوق بشر، به دایره تحریم هایش اضافه کرد. به طور کلی، کشورهایی که مورد تحریم‌های ایالات متحده قرار گرفته‌اند، در مجموع حدود یک پنجم از کل تولید ناخالص داخلی جهانی را شکل می‌دهند. چین در این زمینه سهمی ۸۰ درصدی دارد. اکنون، ائتلاف رو به رشدی از دولت‌های خودکامه در تلاش برای بازنویسی قوانین سیستم مالی جهانی است، عمدتاً به پاس وجود گسترده تحریم‌های ایالات متحده. وقت آن رسیده که سنجشی دوباره داشته باشیم از اینکه چگونه این تدابیر تنبیهی آمریکا، در حال فرسایش نظم غربی است که همین تحریم ها با هدف حفاظت از آن طراحی شده‌اند.

وزن سنگین و نامتناسب پکن در فهرست کشورهای تحت تحریم ایالات متحده، یک مشکل است، به این دلیل که حزب کمونیست چین خود را به عنوان متحد اقتصادی، دیپلماتیک و اخلاقی جنوب جهانی معرفی کرده است. دانیل درتزنر Daniel W. Drezner ، ستون نویس مشهور فارین پالیسی و آگات دماره Agathe Demarais، دانشمند علوم سیاسی و اقتصاددان، به تازگی استدلال ها و مباحث مفصلی را منتشر کرده‌اند در مورد اینکه دولت‌های تحت تحریم آمریکا از نقاط ضعف نظام تحریم‌های ایالات متحده بهره‌برده‌اند تا بتوانند از اثرات معمول و رنج های ناشی از این مجازات ها بکاهند و با بکارگیری روش هایی اغلب غیرقانونی، به جای اتکا به دلار و سیستم مالی غربی، سازوکارهای جایگزینی را برقرار کنند.

چین، برخلاف بسیاری از کشورهای تحت تحریم، از وزن اقتصادی، تأثیر دیپلماتیک رو به رشد، پایداری ارز و آزادی مالی برخوردار است – دست کم تا این لحظه – تا بتواند برای افزایش پذیرش بین‌المللی سامانه ارزی خود، به نام رنمینبی renminbi، و جا افتادن بیشتر طرح‌های مالی چینی مانند سیستم پرداخت بین‌بانکی فرامرزی پکن، تلاش کند. چین همچنین بازار بزرگ و سودآوری برای صادرات کشورهای تحت تحریم فراهم می‌کند – مانند نفت و گاز ونزوئلا، روسیه یا ایران. گرچه بسیاری از بازارهای تجاریِ، "نو مسیر"re-routed ، هزینه‌بر و ناکارآمد هستند، اما برای دولت های زیر تحریم، درآمد کافی فراهم می‌کنند تا سرپا بمانند. این ترتیبات مالی موازیِ تحت رهبری چین، خطرات سیستمی قابل توجهی را برای آمریکا و متحدانش به همراه دارند.

یکی از این ریسک ها، شمار رو به افزایش کشورهای غیرتحت تحریم در جنوب جهان است که به اقتصاد جهانی موازیِ مخالف تحریم‌ها می‌پیوندند. پس از بازگشت از سفر آوریل گذشته اش به پکن، رئیس‌جمهوری برزیل، لوئیز ایناسیو لولا دا سیلوا، حمایت خود را از پذیرش یک ارز مشترک برای تجارت میان کشورهای بریکس (برزیل، روسیه، هند، چین و آفریقای جنوبی) تکرار کرد. لولا این پیشنهاد را با اشاره به نگرانی‌های خود درباره اقتصاد جهانی که تحت هژمونی دلار قرار دارد و یادآوری اینکه آمریکا از سلطه دلار، برای سیاست خارجی مجازاتگرای خود بهره‌ می گیرد، توجیه کرد. در چارچوب بریکس – که حداقل شش کشور دیگر از اقتصادهای در حال ظهور هم در صف پیوستن به آن هستند – فقط دو کشور تا حدودی زیر تحریم قرار دارند: چین و روسیه. سه کشور دیگر، به ویژه هند، کشورهایی هستند که ایالات متحده با آنها همکاری‌های رو به رشدی دارد و بنابراین احتمالاً به زودی ها تحت تحریم‌های ایالات متحده قرار نخواهند گرفت. به عبارت دیگر، حتی شرکای آمریکا هم در برابر سیاست‌های تحریمی ایالات متحده ایستاده‌اند.

پیشنهاد لولا داسیلوا، نماینده‌ی یک آرزوی واقعی و رو به رشد بین بسیاری از اعضای جنوب جهانی است که می‌خواهند از هژمونی دلار و سیستم مالی ایالات متحده رها شوند، حتی اگر برخی از توجیهاتشان ریشه در همبستگی های نابه‌جا داشته باشد. اکنون وقت آن است که واشنگتن درک کند که عشق او به تحریم‌ها، ممکن است قدرت اقتصادی و دیپلماتیک این کشور را در سراسر جهان تضعیف کند. فراتر از تلاش‌هایی که هنوز در آغاز راه خود هستند، اما احتمالاً پایدار می مانند تا جایگزینی برای دلار بیابند، تهدیدی بیشتر و فوری تر هم برای نفوذ غرب وجود دارد: تحریم‌های ثانویه ای که بر خرید بدهی‌های اضطراری distressed debt کشورها می شود.

وقتی کشورها بدهی‌های خود را تمهیل می‌کنند یا به نظر می‌آید که به زودی تمهیل خواهند کرد، بانک‌ها و نهادهای مالی بزرگ سعی می‌کنند این بدهی‌ها را در بازارهای ثانوی بدهی به سرمایه‌گذاران دیگر با بهایی ارزان بفروشند و از آنها خلاص شوند. وقتی این کشورها تحت تحریم‌های ایالات متحده باشند، سرمایه‌گذاران غربی تمایلی به خرید بدهی‌های اضطراری آنها ندارند و اینجاست که اغلب دشمنان ایالات متحده وارد میدان می شوند. ونزوئلا یکی از این موارد است. در سال 2017، کاراکاس بالغ بر $60 میلیارد بدهی خارجی خود را تمهیل کرد آن هم پس از اینکه از پرداخت‌ 200 میلیون دلار بدهی خود به وام دهندگان ناتوان ماند. از آن زمان تا به امروز، به علت بالا بودن نرخ بهره، بدهی ونزوئلا افزایش یافته است. سال‌ها بی‌انضباطی مالی که استقلال بانک مرکزیِ این کشور نفتی و شرکت پرچمدار انرژی ونزوئلا یعنی PDVSA  را به باد داد، دولتی ورشکسته برجای مانده که موجب محرومیت این شرکت از سرمایه‌گذاری و در نتیجه سقوط اقتصادی کشور شد. از سال 2014 تا 2021، اقتصاد ونزوئلا سه چهارم کاهش داشت و در یک مقطع، نرخ تورم سالیانه اش به بالای یک میلیون درصد رسید.

سه ماه قبل از آنکه دولت ونزوئلا بدهی هایش را تمهیل کند، دولت دونالد ترامپ بسته ای از تحریم‌های تازه را علیه کاراکاس اعمال کرد که حکومت بی پول نیکولاس مادورو را از بازارهای سرمایه آمریکا منع می کرد تا نتواند منابع جدیدی را برای تمدید بدهی خود بدست آورد. گرچه این اقدام بخشی از راهبرد سردرگم "فشار حداکثری" دولت ترامپ برای برکناری مادورو از قدرت بود، اما این حرکت، منطق خاصی هم داشت: اجازه دادن به سرمایه‌گذاران آمریکایی برای کمک به ونزوئلا در تمدید بدهی‌هایی که بازده ضعیفی داشت، شرط بندی بدی تلقی می شد. تحولاتی که از آن زمان تاکنون رخ داده است، باید برای حامیان تحریم‌ها و سیاستگذاران آمریکایی که طرفدار آن بودند، هشداری باشد تا این روند را متوقف کنند.

با ادامه‌ی تمهیل و نیز تداوم بحران اقتصادی ونزوئلا، بسیاری از نهادهای آمریکایی که منشا اصلی واگذاری وام‌های ونزوئلا بودند – از جمله صندوق‌های بازنشستگی و انجمن‌های آمریکایی – در تقلای ‌فروش‌ بدهی‌های ریسکی ونزوئلا، به قیمت‌های پایین و تحریف‌شده برآمدند اما به دلیل تهدید تحریم‌ها و جریمه‌های ایالات متحده برای سرمایه‌گذاران آمریکایی و غیرآمریکایی، در چارچوب تحریم‌های ثانویه واشنگتن، سرمایه‌گذاران آمریکایی و غربی نمی توانند یا تردید دارند که بدهی‌های ونزوئلا را بخرند. در نتیجه، بخش روزافزونی از این بدهی‌های تمهیل شده از طریق امارات متحده عربی، ترکیه و دیگر کشورها به سمت خریدارن سیاه جاری شده است. شناسایی دقیق این خریداران دشوار است اما چندین تحلیلگر و سرمایه گذار‌ به شدت بدگمانند که سرنخ این منابع اعتباری تازه، به چین، ایران، روسیه و دیگر دشمنان ایالات متحده برسد. برپایه گزارش یک منبع در موسسه کپیتال مانگارت Mangart Capital – که یک صندوق سرمایه‌گذاری مالی در سوئیس است - ۷۵ درصد از بدهی اولیه ونزوئلا در سال ۲۰۱۷ متعلق به ذینفعان آمریکایی بود؛ امروز، برآورد می‌شود که این میزان حدود ۳۵ تا ۴۰ درصد کاهش یافته باشد. بخش قابل توجهی از این بدهی‌ها به سرمایه گذاران مرموز در حوزه های حقوقی ناشناخته منتقل شده است.

این روند به اقتصادهایی که بنیادا غیر بازار – پایه هستند، فرصت روزافزونی می دهد تا شرایط خروج از بدهی ونزوئلا و بازگشت دولت و شرکت نفت آن PDVSA به بازارهای مالی را تعیین کنند. ذینعفان و صاحبان تازه بدهی های این کشور می‌توانند راه یک حکومت دموکراتیک و متمایل به غرب را ببندند و کاراکاس را از ورود و تعامل در بازار سرمایه‌ جهانی محروم کنند. به عبارت دیگر: تحریم‌های ایالات متحده در حال حاضر دست‌های بازیگران بد در آینده ونزوئلا را باز می کند هرچند به نظر می‌آید که فعلا این مذاکرات راه دور و درازی را در پیش داشته باشند.

اما ماجرا به همینجا ختم نمی شود: بسیاری از اوراق‌بدهی کاراکاس با گروگذاشتن صندوق های دارایی متعلق به ذخایر نفت و گاز غنی کشور تضمین شده اند. با خرید این صندوق‌ها، سرمایه‌گذاران جدید، نه تنها در ورشکستگی و بهبود اقتصادی ونزوئلا سهم و نقش دارند، بلکه سهمی هم در دارایی‌های بخش انرژی آن – و در نتیجه امنیت انرژی جهانی – دارند. اخیرا مواردی از مصادره یا توقیف دارایی‌ یک کشور بدهکار را به منظور پیگرد حقوقی یا نقدکردن بدهی های تمهیل شده اش شاهد بوده ایم. یک نمونه آن به آرژانتین باز می گردد که پس از تمهیل بدهی‌هایش در سال 2001، صندوق سرمایه‌گذاری آمریکایی اِلیوت کاپیتال Elliott Capital یک کشتی ناوی آرژانتین را با بیش از 250 خدمه در غنا مصادره کرد. اتفاق بدی است که یک سرمایه‌گذار تندخوی مستقر در آمریکا بتواند برای تامین سود خود، روابط با یک همسایه‌ را خراب کند اما زمانی که یک شرکت یا دولت مخالف منافع آمریکا و غرب بتواند کنترل عرضه انرژی و زیرساخت‌های آن را به دست آورد، با یک تهدید ژئوپلیتیکی روبه رو هستیم، چیزی که ممکن است درباره ونزوئلا هم رخ دهد.

دولت مادورو در ونزوئلا همچنین از جریان عظیم خروج از بدهی‌هایش با قیمت‌های قابل چانه زنی استفاده کرده است تا مبادله بدهی با ‌دارایی را تسهیل کند. در چارچوب این طرح، اوراق بدهی‌هایی که توسط سرمایه‌گذاران آمریکایی به قیمت‌های کم به ذینفعان ناشناخته خارج از ایالات متحده فروخته می‌شود، سپس با قیمت‌های بالا با دولت کاراکاس یا شرکت ملی نفت این کشور PDVSA مبادله می شوند. این مبادله، بدهی‌ها را لغو نمی‌کند بلکه به‌سادگی به صاحبان تازه وام ها تعهد می دهد که طلبشان، با واگذاری کالاها، خدمات یا ختم دعاوی معلق، تادیه خواهد شد. به پشتوانه ضمانتی این دارایی‌هاست که این اوراق بدهی را می‌توان دوباره به صورت نقدی در بازار به فروش رساند و به این ترتیب نهادهای غیرآمریکاییِ فارغ از نظارت‌، به دارایی‌های سودآوری در صنعت انرژی ونزوئلا می رسند، ضمن آنکه از امکان اعمال کنترل بر جریان عرضه انرژی حیاتی جهان هم برخوردار می شوند. متأسفانه بعید است که سیاستمداران آمریکایی احتمالاً به این زودی، از شیفتگی خود به تحریم‌ دست بردارند. به کار گرفتن این تحریم ها، آسان، ارزان و کم خطرتر از تهدید به عملیات نظامی است. تحریم‌ها به یک ابزار چندمنظوره‌ی دیپلماتیک تبدیل شده‌اند که هدف از آنها اعلام مخالفت با همه چیز از تهاجم‌های نظامی گرفته تا سوء رفتارهای حقوق بشری، تکثیر هسته‌ای و فساد است، بدون در نظر گرفتن اینکه آیا چنین ابزاری در درازمدت به مصالح و منافع آمریکا یاری رسانده است یا آن‌ را تضعیف می‌کند. تحریم ها به بازیچه ای برای سیاستمداران تبدیل شده اند تا بگویند که دارند در واکنش به یک مسئله خاص، کاری انجام می دهند.

اما باید فرایندها و ریل گذاری های هدفمندی ایجاد کرد تا اطمینان حاصل شود که تحریم‌ها به روش عاقلانه ای به کار گرفته می شوند که به منافع ملی و بین‌المللی آسیب نمی‌زنند. از جمله نیازمند فرایند بیطرفانه ای برای بررسی و مقایسه کارایی تحریم‌ها با اهداف اولیه شان هستیم. سیاستمداران آمریکایی باید در مورد اهداف اصلی تحریم‌ها روشن و صادق باشند. هر فرایند بررسی صادقانه باید همچنین تمایل درستی به بررسی این سوال داشته باشد که آیا و چگونه تحریم‌ها ممکن است در کوتاه و بلندمدت باعث تقویت وزن سیاسی و اقتصادی دولت‌ها و متحدان اقتصادی آنها در کشورهای تحت تحریم و نیز بازیگران غیرقانونی شوند. همانطور که در کوبا، ایران، کره‌ی شمالی و ونزوئلا دیده‌ایم، تحریم‌ها در تامین سریع هدف اصلی خود، یعنی تغییر رژیم، موفق نبوده است بلکه به مرور زمان، به تقویت همبستگی میان رژیم‌های هدف تحریم می انجامد. بسیاری از این موارد، نیازمند عزم جدی سیاستمداران آمریکایی در هر دو حزب است تا به این واقعیت اساسی توجه کنند که: گاهی اوقات تحریم‌ها کارآیی ندارند و به نتیجه مطلوب نمی‌رسند و در بسیاری از موارد هم، فعالانه منافع آمریکا را تضعیف می‌کنند.

منبع: فارن پالسی / تحریریه دیپلماسی ایرانی/11