محدود کردن رقابت قدرت های بزرگ در یک جهان آشوب زده

نویسندگان: دانی رودریک Dani Rodrik، استاد بنیاد فورد در اقتصاد سیاسی بین المللی در مدرسه کندی دانشگاه هاروارد
و 
استفان والت Stephen M. Walt، استاد امور بین الملل در مدرسه کندی دانشگاه هاروارد است

دیپلماسی ایرانی: نظم جهانی، در برابر چشمان ما آشفته می شود. افول نسبی قدرت آمریکا و برآمدنِ همزمان چین، نظم نیمه نصفه لیبرال و قاعده مندی را که زمانی تحت اشراف آمریکا و متحدانش بود، فرسوده کرده است. بحران های مالی مکرر، افزایش نابرابری، زنده شدن تحفظ گرایی، همه گیری کووید19 و اتکای فزاینده بر تحریم های اقتصادی، دوران جهانی شدگی پرشتاب دوران پساجنگ سرد را پایان داده است.

یورش روسیه به اوکراین، ممکن است ناتو را احیا کند اما همچنین شکاف میان شرق با غرب و شمال با جنوب را هم بیشتر می کند. در این میان، دگرشِ اولویت های ملی در بسیاری کشورها و تشدید رقابت ژئوپولیتیک، رانش به سمت درهم بافتگی اقتصادی بزرگتر را متوقف ساخته و سد راه تلاش های جمعی برای چاره کردن خطراتِ آینده جهان می شود.

پیش بینی آن نظم جهانی که از این تحولات سر بر خواهد آورد، ناممکن است. در نگاه به آینده، به آسانی می توان جهانی ناکام تر و خطرناکتر را تصور کرد که ویژگی آن، ستیز بیشتر میان آمریکا و چین، یک اروپای دوباره نظامی شده، بلوک های اقتصادی منطقه ای درونگرا، یک سپهر دیجیتالِ تقسیم شده در راستای خطوط ژئوپولیتیک و تبدیل هرچه بیشتر روابط اقتصادی به سلاحی در خدمت اهداف راهبردی است.

اما همچنین می توان جهانی آرامتر و مهربانتر را تصور کرد که در آن آمریکا، چین و دیگر قدرت های جهانی در برخی زمینه ها رقابت و در برخی دیگر همکاری می کنند و شاهد قواعدی تازه و منعطف تر برای مسیری بود که با هدف حفظ عناصر اصلی یک اقتصاد باز جهانی و جلوگیری از جنگ های مسلحانه طراحی شده و به کشورها آزادی بیشتری برای چاره کردن اولویت های فوری اقتصادی و اجتماعی داخلی خود را می دهد.

در یک نگاه بازهم خوشبینانه تر، حتی می توان جهانی را تصور کرد که در آن، قدرت های پیشرو همکاری فعالی برای محدودکردن آثار دگرش آب و هوایی، بهبود بهداشت جهانی، کاهش تهدید جنگ افزارهای کشتار جمعی و مدیریت مشترک بحران های منطقه ای دارند.

ایجاد چنین نظم تازه و ملایم تر، آنقدرها هم دشوار نیست. با توجه به تلاش های گروه کاری سیاست های تجاری آمریکا و چین – مجمعی که در سال 2019 توسط جفری اس لمان Jeffrey S. Lehman استاد حقوق دانشگاه نیویورک، یانگ یائو Yang Yao اقتصاددان چینی و دانی رودریک (یکی از نویسندگان این مقاله) شکل گرفت – در این مقاله، یک چارچوب ساده در چهار بخش را برای ترسیم یک رویکرد سازنده تر در پیوندهای دوجانبه، برای هدایت روابط میان قدرت های بزرگ، پیشنهاد می دهیم. چارچوبِ پیشنهادی ما، بر این پیش فرض استوار است که تنها توافقی حداقلی بر سر اصول محوری – دست کم در آغاز – وجود دارد و اذعان می کند که اختلافاتی پایدار درباره چگونگی حل و فصل بسیاری از مسائل ادامه خواهد داشت. 

این چارچوب به جای تحمیل مجموعه مشروحی از قوانینِ تجویزی (مشابه آنچه در سازمان تجارت جهانی و دیگر رژیم های بین المللی وجود دارد)، در نقش یک "فرا- رژیم  “meta-regime عمل می کند: ابزاری برای هدایت فرایندی که از گذر آن، دولت های حریف یا حتی دشمن می توانند به دنبال توافق یا همگرایی بر سر مجموعه ای از مسائل باشند و آنجا که چنین توافقی نباشد، همان طور که اغلب این گونه است، بازهم پذیرش این چارچوب می تواند ارتباط میان آنها را تقویت کند، روشن سازد که چرا اختلاف دارند و مشوق هایی را برای پرهیز از واردکردن آسیب به دیگران، حتی زمانی که در تلاش برای حفظ منافع خود هستند، فراهم آورد.

این رویکرد می تواند شرایطی را فراهم آورد که تمرکز سطحی بر رقابت قدرت های بزرگ نمی تواند: راهی برای قدرت های حریف و حتی دشمن، تا زمینه مشترکی را بیابند که حفظ شرایط فیزیکی لازم برای موجودیت آدمی، پیشرفت رفاه اقتصادی و به حداقل رساندن ریسک های جنگ بزرگ را در عین حفظ امنیت این قدرت ها، ممکن می سازد.

در جهانی که فاقد یک حاکمیت مرکزی است، انگیزه های رقابت، همیشه وجود خواهد داشت و نیرومندترین قدرت ها، بی گمان یکدیگر را با نگرانی پایش خواهند کرد. اگر هر یک از این قدرت های بزرگ، هدف خود را دسترسی به سلطه اقتصادی و ژئوپولیتیک بداند، چشم انداز یک جهان آرامتر، تیره خواهد شد. اما فشارهای سیستمیک برای رقابت، بازهم فضای قابل ملاحظه ای را برای عامل انسانی باقی می گذارد و رهبران سیاسی هم می توانند تصمیم بگیرند که از منطق رقابت همه جانبه پیروی کنند یا در تلاش برای گزینه بهتری باشند. بشریت نمی توانست نیروی جاذبه را خنثی کند اما سرانجام آموخت تا بر تاثیرات آن فائق آید و آسمان را تسخیر کند. امکان حذف شرایطی که کشورها را به رقابت می کشاند، وجود ندارد اما رهبران سیاسی اگر اراده کنند، می توانند گام هایی برای مهار آنها بیابند.

فرسایش نظم قاعده مند پساجنگ سرد، ضرورتا به معنی ستیز میان قدرت های بزرگ نیست. هرچند که آمریکا و چین، هر دو، امنیت را در اولویت قرار می دهند، این هدف نمی تواند دیگر اهداف ملی و بین المللی مشترک میان هر دو قدرت را منتفی سازد. از این گذشته، کشوری که همه منابع خود را برای توانمندی های نظامی سرمایه گذاری و دیگر اهدافش را کنار گذارد، در درازمدت امن هم نخواهد ماند حتی اگر در آغاز راه، یک قدرت جهانی باشد.

بنابراین، مشکل به نیاز به امنیت در یک جهان بلاتکلیف بر نمی گردد بلکه به روشی باز می گردد که آن هدف دنبال شود و به تراکنش ها و سازگاری هایی مربوط می شود که کشورها بهنگام توازن بخشی میان امنیت و دیگر اهداف بزرگ با آن روبه رو می شوند.

قواعد کمتر، رفتار بهتر: بیش از پیش روشن می شود که رویکرد متمایل به غربِ کنونی، دیگر برای مدیریت نیروهای بسیاری که بر روابط قدرت بین المللی حاکمند، کفایت ندارد. نظم جهانی آینده، نیاز به پذیرش قدرتهای غیر غربی و پذیرش تنوع بیشتر در تدابیر و اقدامات نهادین ملی دارد. در چنین نظمی، ترجیحات سیاستی غرب، حاکمیت کمتری دارد و عطش همگون سازی اقتصادها، که مشخصه دوران جهانی شدگیِ پرشتاب بود، فرو می نشیند و هر کشوری باید دست بازتری برای مدیریت اقتصاد، جامعه و سامانه سیاسی خود داشته باشد. نهادهای بین المللی همچون سازمان تجارت جهانی و صندوق بین المللی پول باید با این واقعیت سازگار شوند. این فشارها، به جای نزاع بیشتر، می توند به یک نظم پایدارتر تازه بیانجامد.

درست همان گونه که این امکان برای قدرت های بزرگ وجود دارد تا امنیت ملی را بدون تقلا برای سلطه جهانی بدست آورند، برای دیگر کشورها هم این امکان و چه بسا این ترجیح وجود دارد که از ثمرات درهم بافتگی اقتصادی در بستر قواعد بین المللی آسانتر و بازتر بهره ببرند.

در این چارچوبِ پیشنهادی، قدرت های بزرگ جهان، تنها بر سر یک رویکرد پایه به روابط میان خود، توافق می کنند که در آن رویکرد، همه اقدامات و مسائل در چهار مقوله کلی دسته بندی می شوند: آنهایی که ممنوع هستند، جاهایی که سازگاری های دوجانبه توسط دو یا چند دولت می تواند به همه سود برساند، تدابیری که توسط یک دولت به اجرا در می آید و آنهایی که نیازمند یک تعامل چندجانبه هستند.

یک نظم پایدارتر می تواند بر گفت وگو استوار باشد و نه بر قواعد. مقوله یا گروه نخست – اقدامات ممنوعه – از نورم هایی بر می خیزد که از گذشته توسط آمریکا، چین و دیگر قدرت های مهم، تا حد زیادی پذیرفته شده اند. کفِ این نورم ها، دربردارنده پایبندی هایی است که در منشور ملل متحد آمده است (مثلا ممنوعیت تسخیر سرزمین با توسل به زور، نقض مصونیت دیپلماتیک، بکارگیری شکنجه یا حملات مسلحانه به کشتی ها یا هواپیماهای یک کشور دیگر). دولت ها شاید سیاست هایی اقتصادی را در پیش گیرند که برای رسیدن به منافع داخلی خود، "همسایگانشان را به گدایی می کشاند" و به آنان آسیب می زند: ِاعمال قدرت انحصار در تجارت بین المللی، برای مثال، و دستکاری های عمدی در ارز رایج... اما با پذیرش این مقوله کلی، دولت ها اذعان می کنند که حد و مرزی بر اقدامات پذیرفتنی وجود دارد و عبور از آنها پیامدهایی با خود می آورد.

مقوله دوم، شامل اقداماتی است که کشورها با تغییر رفتار خود در برابر کسب امتیازات مشابهی از دیگران، از آن سود می برند. نمونه های روشن این وضعیت، شامل توافقات تجاری دوجانبه و توافق های کنترل سلاح است. با سازگاری های دوجانبه در سیاست ها، رقبا می توانند به توافقاتی دست یابند که به یکدیگر سود اقتصادی برسانند یا نقاط آسیب پذیر خاصی را حذف کنند و این امکان را فراهم سازند که بودجه های دفاعی، در دیگر زمینه ها صرف شود.

مقوله یا دسته سوم، زمانی به کار می آیند که دو دولت نتوانند به توافقی برسند که سود دوجانبه داشته باشد. در اینجا هر طرفی آزاد است تا اقدامات مستقلی را برای پیشبرد اهداف ملی خود در پیش گیرد که با اصل حاکمیت سازگار است اما همچنین ممنوعیت های مورد توافق قبلی را هم مراعات می کند.

برای مثال، هر کشوری حداکثر سرعت در آزادراه های خود و سیاست آموزشی اش را با توجه به رجحان های ملی اش تعیین می کند هرچند سرعت های بالا می تواند بهای نفت در بازارهای جهانی را افزایش داده و استانداردهای آموزشی بهینه، می تواند بر رقابت بین المللی در بخش های شدیدا مهارتی اقتصاد، تاثیر گذارد.

در زمینه امنیت ملی، دستیابی به توافق میان دشمنان یا رقبای ژئوپولیتیک، بسیار دشوار است و دست زدن به اقدامات مستقل، به نورم امروز جهان تبدیل شده است. با این همه، در چارچوب پیشنهادی ما، این الزام وجود دارد که چنین اقداماتی باید به خوبی سنجیده باشد: تا از اقدامات تلافی جویانه، گام های تشدید کننده ای جلوگیری شود که ریسک یک تقویت نظامی ناپایدارساز یا حتی جنگ را با خود دارد. 

مقوله چهارم و پایانی، به زمینه هایی باز می گردد که برداشتن گام های موثر، نیازمند تعامل چندین دولت است. دگرش آب و هوایی و کووید 19، نمونه های روشن این مقوله هستند: در هر مورد نبود یک توافق چندجانبه موثر، بسیاری از کشورها را وادار کرد که خودسرانه عمل کنند و در نتیجه نشت های شدید کربن در یک سوی و در دسترس نبودن واکسن کافی در سوی دیگر جهان را شاهد هستیم.

در یک نگاه کلی، این چارچوب، قدرت های رقیب را قادر می سازد تا فراتر از دوگانه ساده "دوست یا دشمن" حرکت کنند. تردیدی نیست که گاه دولت ها سیاست هایی را در پیش می گیرند که هدف اعلام شده آن، تضعیف یک رقیب یا کسب امتیازات پایدار بر آنان است. رویکرد پیشنهادی ما، این ویژگی سیاست بین الملل را بطور کامل از بین نمی برد. با این حال، قدرت های رقیب با شکل دادن به روابط خود حول این چهار مقوله، ترغیب می شوند تا اقدامات خود را توضیح داده و انگیزهایشان را برای یکدیگر روشن سازند و موجب شوند که بسیاری از منازعات، کمرنگ تر شوند. این چارچوب همچنین، اقبال افزایش همکاری در گذر زمان را نیز افزایش می دهد.

چارچوب پیشنهادی ما همچنین نشان می دهد که چگونه روابط پردردسر میان آمریکا و ایران نیز می تواند به سود هر دو طرف، بهبود یابد. در گام نخست، سطح کنونی بدبینی می تواند کاهش یابد اگر دو طرف علنا متعهد شوند که در پی سرنگونی دیگری نباشند یا از اقدامات تروریستی و خرابکاری در قلمروی دیگری پرهیز کنند. توافقی که در راستای این خطوط شکل گیرد، دست کم در اصول خود، به آسانی حاصل می شود چرا که چنین اقداماتی از گذشته در منشور ملل متحد ممنوع شده است. از این گذشته، ایران از ظرفیت لازم برای حمله مستقیم به ایالات متحده برخوردار نیست و تلاش های گذشته آمریکا برای تضعیف جمهوری اسلامی، مکررا با شکست روبه رو شده است. توافق هسته ای 2015، هرچند عمر کوتاهی داشت اما نشان داد که چگونه دشمنان سرسخت هم می توانند بر سر یک موضوع جنجالی و از گذر انعطاف ها و سازگاری هایی که به سود دو طرف است، به همگرایی برسند. برجام یک نمونه کامل و گویا برای یک رویکرد گفت وگومحور است. 

طرفداران برجام امیدوار بودند که این توافق به یک گفت وگوی فراگیرتر در دیگر زمینه های مورد نزاع بیانجامد. برای مثال، گفت وگوهای بعدی می توانست برنامه های موشکی ایران و دیگر فعالیت های منطقه ای اش را در برابر گشایش بیشتر در تحریم ها یا برقراری روابط دیپلماتیک، محدود کند. دست کم، گفت وگو در راستای این خطوط به دو طرف امکان می داد تا مواضع خود را توضیح داده و توجیه کنند و فهم روشنتری از منافع، خطوط قرمز و حساسیت های خود ارائه دهند. متاسفانه این فرصت ها، با خروج یکجانبه دولت ترامپ از برجام در مارس 2018 از میان رفت.

اما شاید بدگمانان ادعا کنند که سرنوشت برجام، نشانگر کاستی های این رویکرد است. آنها استدلال می کنند که اگر توافق به سود دو طرف بود، امروز هم برقرار بود. اما واقعیت این است که خروج کوته بینانه آمریکا، به روشنی برای هر دو طرف زیان آور بود. ایران اکنون بسیار به بمب هسته ای نزدیکتر است و دو طرف در همه زمینه ها به یکدیگر بدبین ترند و ریسک جنگ هم به شکل قابل توجهی بالاتر است. حتی توافقی که برای دو طرف منافع عینی دارد هم دوام نمی آورد اگر یکی یا هر دو طرف درک درستی از سرشت آن نداشته باشند.

با توجه به وضعیت کنونی روابط، آمریکا و ایران به اقدام مستقل برای حفاظت از منافعشان ادامه می دهند. با این حال دلایلی برای این باور وجود دارد که هر دو طرف این اصل را درک می کنند که اقدامات یکجانبه باید سنجیده و نسبی باشند. برای مثال، زمانی که آمریکا در سال 2018 از توافق خارج شد، ایران واکنش فوری نشان نداد و برنامه هسته ای اش را بطور کامل از سر نگرفت بلکه تا ماه ها پس از آن به توافق اولیه پایبند ماند با این امید که آمریکا در تصمیم خود تجدیدنظر کند یا دیگر امضاکنندگان برجام، به شروط آن عمل کنند. هنگامی که این اتفاق رخ نداد، ایران به روشی جبرانی که به روشنی هم برگشت پذیر بود، از توافق فاصله گرفت و علامت داد که خواهان بازگشت به پایبندی کامل است اگر آمریکا چنین کند. واکنش ایران به کارزار "فشار حداکثری" ترامپ هم سنجیده بود. برای مثال، ترور قاسم سلیمانی، ژنرال عالی رتبه ایران توسط آمریکا، موجب نشد که ایران دست به تشدید بزند بلکه برعکس پاسخش به حملات غیرمرگبار موشکی به پایگاه های آمریکایی در عراق محدود ماند... به رغم خصومت شدید، تا به اینجا هر دو طرف، ریسک های تشدید و نیاز به سنجش دقیق اقدامات مستقل شان را درک کرده اند.

در ماجرای جنگ اوکراین، ناکامی در تعامل و سازش از گذر گفت وگوی دوجانبه، موجب شد که روسیه، اوکراین و قدرت های غربی در مقوله سومِ چارچوب ما قرار گیرند: اقدام مستقل. روسیه یکجانبه به اوکراین یورش برد و آمریکا و ناتو با تحمیل تحریم های بی سابقه بر روسیه و ارسال میلیاردها دلار جنگ افزار و دیگر حمایت ها از اوکراین واکنش نشان دادند. با این حال، بر پایه رویکرد پیشنهادی ما، حتی در هنگامه این منازعه که خشونتی استثنایی هم دارد، هر طرف تا به اینجا در پی پرهیز از تشدید بوده است.

از آنجا که این جنگ، بسیاری کشورهای دیگر را نیز با آسیب روبه رو کرد، پایان بخشیدن به جنگ و نهایتا رفع تحریم ها، احتمالا نیازمند تعاملی چندجانبه است. ترکیه در این زمینه گام های موفقی برای از سرگیری صادرات غله اوکراین برداشته است. اگر تعهد اوکراین به بیطرفی، بخشی از توافق باشد، ضرورت دارد که آمریکا و دیگر اعضای ناتو هم آن را امضا کنند.

هرچند در این بحث، بر روابط دولت با دولت تاکید داشتیم اما رویکرد پیشنهادی ما می تواند به همان اندازه برای بازیگران غیردولتی، سازمان های جامعه مدنی، دانشگاهیان، رهبران فکری و هر کسی که می تواند در یک زمینه خاص، صاحب نقش باشد، مفید واقع شود. آنها باید بر روی پرسش های عملی تمرکز کنند: باید از کدام کارها فورا دست کشید؟ در کجاها نیاز به مصالحه و سازگاری است تا هر دو طرف منتفع شوند؟ گام های مستقل، در کجاها مشروع و پذیرفتنی است و چگونه باید میان اقدام های سنجیده و آنهایی که افراطی هستند، تمایز دهیم؟ و پرسش هایی از این دست.

منبع: فارن افرز / تحریریه دیپلماسی ایرانی/11