آنچه باید از آن دفاع کرد
دریای خزر؛ میان افسانه سهم پنجاهدرصدی و واقعیت یک رژیم حقوقی ناتمام
نویسنده: دکتر امیر بی پروا، پژوهشگر حقوق بین الملل
دیپلماسی ایرانی: دریای خزر فقط یک پهنه آبی نیست؛ محل تلاقی تاریخ، امنیت، انرژی، محیطزیست و منافع پنج کشور ساحلی است. هرگاه سخن از رژیم حقوقی خزر به میان میآید، بحث مشهور «سهم پنجاهدرصدی ایران» نیز دوباره مطرح میشود. گروهی معتقدند ایران در گذشته مالک نیمی از خزر بوده و اکنون بخش بزرگی از حق تاریخی خود را از دست داده است. در مقابل، برخی اساساً وجود چنین حقی را انکار میکنند. برای داوری درست باید میان «حقوق برابر ایران و شوروی»، «مالکیت بر نیمی از دریا»، «محدوده عملی فعالیت ایران» و «سهمی که ممکن است در آینده از طریق تحدید حدود تعیین شود» تفاوت قائل شد.
خزر؛ دریا یا دریاچه؟
نخستین پرسش این است که آیا خزر از نظر حقوقی دریاست یا دریاچه. پاسخ سادهای وجود ندارد. خزر از نظر جغرافیایی بزرگترین دریاچه جهان است، زیرا ارتباط طبیعی با اقیانوسهای آزاد ندارد. در عین حال، وسعت زیاد، کشتیرانی، منابع نفت و گاز و اهمیت امنیتی آن سبب شده است نتوان آن را مانند یک دریاچه مرزی معمولی اداره کرد.
اگر خزر یک دریای معمولی محسوب میشد، امکان اعمال قواعد عمومی حقوق بینالملل دریاها، از جمله قواعد مربوط به دریای سرزمینی، منطقه انحصاری اقتصادی و فلات قاره وجود داشت. اگر هم یک دریاچه مرزی معمولی تلقی میشد، کشورهای ساحلی میتوانستند آن را براساس خط میانه یا توافقهای خاص تقسیم کنند. کشورهای ساحلی سرانجام راه سومی را انتخاب کردند: ایجاد رژیمی مخصوص خزر که ترکیبی از مناطق تحت حاکمیت دولتهای ساحلی، حقوق انحصاری و پهنههای قابل استفاده مشترک است.
میراث دوره روسیه تزاری
تا اوایل قرن نوزدهم، وضعیت خزر بیش از آنکه تابع یک نظام حقوقی جامع و دقیق باشد، تحت تأثیر قدرت سیاسی و نظامی ایران و روسیه قرار داشت. پس از شکست ایران در جنگهای ایران و روسیه، عهدنامه گلستان در سال ۱۸۱۳ و سپس عهدنامه ترکمانچای در سال ۱۸۲۸ موقعیت ایران را بهشدت تضعیف کرد.
براساس ترتیبات آن دوره، ایران و روسیه میتوانستند از کشتیهای تجاری در خزر استفاده کنند، اما حق داشتن کشتی جنگی عملاً در انحصار روسیه قرار گرفت. این محدودیت نماد روشنی از برتری روسیه تزاری در خزر بود. بااینحال، حتی عهدنامه ترکمانچای نیز خزر را از نظر مساحت، آبها، بستر یا منابع میان دو کشور تقسیم نکرد و سهم درصدی مشخصی برای ایران در نظر نگرفت.
بنابراین، نمیتوان گفت پیش از انقلاب روسیه، نیمی از خزر براساس یک سند حقوقی معتبر متعلق به ایران بوده است. آنچه وجود داشت، برتری سیاسی و نظامی روسیه و محدودشدن قدرت دریایی ایران بود، نه تقسیم رسمی خزر به دو نیمه.
قرارداد ۱۹۲۱ و بازگشت برابری حقوقی
پس از انقلاب روسیه، دولت شوروی در عهدنامه مودت ۱۹۲۱ بسیاری از امتیازات دوران تزاری را کنار گذاشت و حق کشتیرانی ایران را به رسمیت شناخت. این تحول برای ایران اهمیت زیادی داشت، زیرا موقعیت نابرابر دوران تزاری را تغییر میداد و اصل برخورداری دو کشور از حقوق کشتیرانی را احیا میکرد.
در قراردادهای بعدی، بهویژه قراردادهای ۱۹۳۵ و ۱۹۴۰، نیز بر برخی حقوق برابر ایران و شوروی تأکید شد. کشتیهای دو کشور حق کشتیرانی با پرچم خود را داشتند و حضور کشتیهای کشورهای ثالث در خزر پذیرفته نمیشد. همچنین برای هر کشور یک محدوده انحصاری ماهیگیری تا فاصله ده مایل دریایی از ساحل در نظر گرفته شده بود.
بااینحال، هیچیک از این اسناد نگفتهاند که پنجاه درصد سطح، بستر یا منابع خزر متعلق به ایران و پنجاه درصد دیگر متعلق به شوروی است. منابع نفت و گاز بستر خزر نیز میان دو کشور تقسیم نشده بود. تعبیر «دریای ایران و شوروی» بیانگر انحصار استفاده از خزر برای دو کشور ساحلی بود، نه لزوماً مالکیت مساوی هریک بر نیمی از مساحت آن.
سهم پنجاهدرصدی؛ حق تاریخی یا برداشت سیاسی؟
ادعای سهم پنجاهدرصدی بر یک استدلال ظاهراً ساده استوار است: در آن زمان خزر فقط دو کشور ساحلی داشت و ایران و شوروی نیز در برخی زمینهها از حقوق برابر برخوردار بودند؛ پس هریک باید مالک نیمی از خزر محسوب شوند.
اشکال این استدلال آن است که برابری حقوقی دو دولت در کشتیرانی یا ماهیگیری الزاماً به معنای مالکیت مساوی بر مساحت دریا نیست. ممکن است دو کشور از حق برابر برای کشتیرانی در تمام یک پهنه آبی برخوردار باشند، بدون آنکه هرکدام مالک پنجاه درصد آن باشند.
در متن معاهدات ایران و شوروی عبارتی که صراحتاً خزر را به دو سهم مساوی تقسیم کند وجود ندارد. نقشه رسمی مورد توافقی نیز ترسیم نشده بود که نیمی از سطح یا بستر خزر را متعلق به ایران نشان دهد. ازاینرو، سهم پنجاهدرصدی را میتوان یک نظریه حقوقی یا مطالبه سیاسی مبتنی بر اصل برابری دو دولت دانست، اما نمیتوان آن را حقی قطعی و تثبیتشده در یک معاهده معرفی کرد.
البته این واقعیت نباید به معنای نادیدهگرفتن حقوق ایران باشد. ایران میتوانست استدلال کند که رژیم گذشته بر مشارکت انحصاری و برابری دو کشور استوار بوده و فروپاشی شوروی نباید موجب کاهش حقوق ایران شود. بااینحال، تبدیل این استدلال به مالکیت دقیق پنجاهدرصدی با دو مانع اساسی روبهرو بود: نبود نص صریح قراردادی و فقدان مرزبندی رسمی آبها، بستر و زیربستر.
خط آستارا – حسنقلی و واقعیت عملی
در دوران شوروی، فعالیتهای دریایی ایران عملاً بیشتر در بخش جنوبی خط فرضی میان آستارا در غرب و حسنقلی در شرق انجام میشد. مساحت جنوب این خط معمولاً حدود ۱۳ تا ۱۴ درصد کل خزر برآورد شده است و شناورها و هواپیماهای ایرانی نیز غالباً از این محدوده فراتر نمیرفتند.
اما وضعیت حقوقی این خط با واقعیت عملی آن متفاوت است. خط آستارا–حسنقلی در قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ بهعنوان مرز جامع و قطعی آبها، بستر و زیربستر خزر تعیین نشده بود. جمهوری اسلامی ایران نیز این خط را مرز معتبر و مورد توافق دریایی نمیشناسد و معتقد است رویه یکجانبه شوروی یا محدودیتهای ناشی از برتری سیاسی و نظامی آن کشور نمیتواند جانشین توافق رسمی تحدید حدود شود.
برخی حقوقدانان استمرار رفتار دو کشور را نشانه شکلگیری نوعی مرز عملی یا حتی عرفی دانستهاند؛ اما در مقابل میتوان گفت سکوت یا محدودیت رفتاری یک دولت، بهویژه در شرایط عدم توازن شدید قدرت، لزوماً به معنای رضایت حقوقی آن دولت نیست.
کنوانسیون آکتائو؛ توافقی مهم اما نه تقسیم نهایی
پس از بیش از دو دهه مذاکره، سران پنج کشور در سال ۲۰۱۸ کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را در شهر آکتائو قزاقستان امضا کردند. این کنوانسیون چارچوب یک رژیم حقوقی ویژه برای خزر را طراحی کرد و آگاهانه از پاسخ صریح به این پرسش که خزر دریا یا دریاچه است، پرهیز کرد.
براساس کنوانسیون، هر کشور میتواند تا ۱۵ مایل دریایی آبهای سرزمینی داشته باشد. پس از آن، یک منطقه ۱۰ مایلی انحصاری ماهیگیری قرار میگیرد. بخش باقیمانده سطح آب نیز پهنه مشترک دریایی است که با رعایت مقررات کنوانسیون در دسترس پنج کشور ساحلی قرار دارد.
بااینحال، مهمترین مسئله، یعنی تقسیم بستر و زیربستر خزر، در کنوانسیون حل نشده است. ماده ۸ تعیین حدود بستر و زیربستر را به توافق کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل واگذار میکند. بنابراین، کنوانسیون آکتائو هیچ سهمی، اعم از ۵۰، ۲۰، ۱۳ یا ۱۱ درصد، برای ایران تعیین نکرده است.
این نکته اهمیت فراوانی دارد؛ زیرا برخی منتقدان تصور میکنند ایران با امضای کنوانسیون رسماً به سهمی حدود ۱۱ یا ۱۳ درصد رضایت داده است. چنین عددی در متن کنوانسیون وجود ندارد. البته این امر به معنای تضمین سهم ۲۰ درصدی ایران هم نیست. میزان نهایی بخش ایران، بهویژه در بستر جنوبی خزر، به مذاکرات و توافقهای تحدید حدود با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان بستگی دارد.
در زمان نگارش این یادداشت، فرایند تصویب داخلی کنوانسیون در ایران هنوز تکمیل نشده است. ازآنجاکه لازمالاجراشدن آن به تصویب هر پنج کشور ساحلی وابسته است، بهتر است گفته شود کنوانسیون آکتائو چارچوب رژیم جدید خزر را پیشبینی کرده، نه اینکه تمام ابعاد آن هماکنون بهطور کامل اجرایی و نهایی شده باشد.
خطوط مبدأ و وضعیت نامساعد ساحل ایران
خط مبدأ نقطهای است که عرض آبهای سرزمینی و منطقه ماهیگیری از آن اندازهگیری میشود؛ بنابراین، نحوه ترسیم آن میتواند مستقیماً بر وسعت مناطق دریایی هر کشور اثر بگذارد.
ساحل ایران در خزر نسبتاً هموار و مقعر است و جزایر ساحلی فراوانی ندارد. این وضعیت میتواند ایران را در مقایسه با برخی کشورهای دیگر در موقعیت نامساعد قرار دهد. به همین دلیل، در کنوانسیون تصریح شده است که اگر شکل ساحل یک کشور آن را در تعیین آبهای داخلی آشکارا در وضعیت نامساعد قرار دهد، این امر باید هنگام تدوین روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم مورد توجه قرار گیرد.
ایران همزمان با امضای کنوانسیون، در اعلامیه تفسیری خود نیز بر این موضوع تأکید کرد که روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم باید در موافقتنامهای جداگانه و با توافق همه طرفها مشخص شود. بنابراین، مسئله خطوط مبدأ و آثار آن بر مناطق دریایی ایران همچنان بخشی مهم از مذاکرات آینده است.
منع بهرهبرداری یکجانبه در مناطق تحدید حدودنشده
یکی از عناصر اصلی موضع رسمی ایران این است که تا زمان تعیین حدود نهایی، هیچ کشور ساحلی نباید در مناطق مورد اختلاف بهصورت یکجانبه به اکتشاف یا بهرهبرداری از منابع بپردازد.
از دید ایران، برای جلوگیری از اختلاف دو راه قابل قبول وجود دارد: یا طرفها تا زمان حصول توافق از هرگونه بهرهبرداری یکجانبه خودداری کنند، یا با انعقاد توافقی موقت، منابع موجود را بهصورت مشترک توسعه دهند. چنین ترتیباتی در حقوق بینالملل نیز شناخته شده است و میتواند بدون لطمهزدن به ادعاهای مرزی طرفها، از تشدید تنش جلوگیری کند.
این موضوع بهویژه درباره مناطقی در جنوب خزر اهمیت دارد که مرز بستر میان ایران، جمهوری آذربایجان و ترکمنستان هنوز بهطور نهایی تعیین نشده است.
دستاورد امنیتی کنوانسیون
یکی از مهمترین امتیازهای کنوانسیون برای ایران، منع حضور نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی است. براساس این رژیم، امنیت خزر باید فقط بهوسیله پنج کشور ساحلی تأمین شود و هیچیک از آنها نباید قلمرو خود را برای تجاوز یا اقدام نظامی علیه کشور ساحلی دیگری در اختیار یک قدرت خارجی قرار دهد.
این قاعده از منظر امنیت ملی ایران و روسیه اهمیت ویژهای دارد، زیرا مانع استقرار مستقیم نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی در دریای خزر میشود. همچنین دریانوردی در خزر اصولاً به کشتیهای تحت پرچم پنج کشور ساحلی اختصاص یافته است.
بااینحال، این دستاورد امنیتی نباید موجب کماهمیتشدن مسائل مربوط به تحدید حدود، خطوط مبدأ، منابع انرژی و ملاحظات محیطزیستی شود. ارزیابی کنوانسیون باید مجموعه آثار امنیتی، اقتصادی، حقوقی و زیستمحیطی آن را دربرگیرد.
محیطزیست؛ حلقه فراموششده رژیم حقوقی
مناقشه بر سر درصدها نباید بحران اصلی خزر را از نظرها پنهان کند. کاهش سطح آب، آلودگی ناشی از فعالیتهای نفتی، ورود فاضلاب و مواد شیمیایی، صید بیرویه، تخریب زیستگاهها و کاهش جمعیت فک خزری، موجودیت این پهنه آبی را تهدید میکند.
ممکن است کشورهای ساحلی سالها بر سر تقسیم بستر مذاکره کنند، اما اگر روند تخریب ادامه یابد، موضوع اختلاف آنها بهتدریج ارزش اقتصادی و زیستمحیطی خود را از دست خواهد داد. کنوانسیون تهران درباره حفاظت از محیطزیست دریای خزر و پروتکلهای آن زمینه حقوقی همکاری را فراهم کردهاند، ولی اجرای مؤثر آنها به شفافیت، تبادل اطلاعات، ارزیابی زیستمحیطی فرامرزی و پاسخگویی دولتها نیاز دارد.
منافع ایران چگونه بهتر تأمین میشود؟
دفاع از حقوق ایران نباید صرفاً بر یک عدد تاریخی اثباتنشده استوار شود. تکرار شعار سهم پنجاهدرصدی، بدون ارائه سندی که مالکیت نیمی از خزر را تثبیت کرده باشد، موضع حقوقی ایران را تقویت نمیکند. در مقابل، پذیرش شتابزده هر مرزبندی نیز میتواند منافع نسلهای آینده را به خطر اندازد.
ایران باید بر مجموعهای از معیارهای حقوقی و عینی تأکید کند: وضعیت خاص جغرافیایی سواحل جنوبی، اصل انصاف، دسترسی مؤثر به منابع، امنیت، سابقه رژیم انحصاری ایران و شوروی، ضرورت پرهیز از قرارگرفتن ایران در وضعیت نامساعد و حفاظت از محیطزیست.
همچنین هر توافق نهایی درباره مرزهای بستر باید شفاف، مستدل و پس از بررسی دقیق حقوقی، فنی و اقتصادی منعقد شود. تحدید حدود تنها یک محاسبه هندسی نیست؛ عواملی مانند شکل ساحل، وجود منابع، رفتار تاریخی طرفها، ملاحظات امنیتی و ضرورت دستیابی به نتیجهای منصفانه نیز میتوانند در مذاکرات مورد توجه قرار گیرند.
سخن پایانی
بحث حقوقی خزر را نمیتوان در شعار «پنجاه درصد داشتیم و از دست دادیم» خلاصه کرد. قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ ایران را یکی از دو طرف برابر نظام حقوقی خزر میدانستند، اما هیچ سهم جغرافیایی پنجاهدرصدی برای ایران تعیین نکرده بودند. در مقابل، این واقعیت نیز وجود ندارد که سهم یازده یا سیزدهدرصدی ایران در یک سند جامع و مورد توافق قطعی شده باشد.
خط آستارا–حسینقلی مرز رسمی قراردادی نبود و محدودیت عملی فعالیت ایران در دوره شوروی لزوماً به معنای پذیرش حقوقی آن خط محسوب نمیشود. کنوانسیون آکتائو نیز سهم کشورها را تعیین نکرد، بلکه اصول کلی مربوط به آبهای سرزمینی، ماهیگیری، کشتیرانی، امنیت و تحدید حدود بستر را مشخص ساخت.
ازاینرو، رژیم حقوقی خزر هنوز از برخی جهات ناتمام است. داوری درباره حفظ یا تضییع حقوق ایران باید بر اساس متن توافقهای تحدید حدود، روش ترسیم خطوط، رعایت انصاف، دسترسی به منابع، ملاحظات امنیتی و حفاظت محیطزیستی انجام شود.
موضعی که بیش از همه با واقعیت حقوقی و منافع ملی ایران سازگار است، نه پافشاری بر افسانه مالکیت مسلم پنجاهدرصدی است و نه پذیرش شتابزده حداقل سهم ناشی از خط میانه. راه درست، تأکید بر این اصل است که حقوق ایران تنها با رضایت خود ایران و از طریق توافقی منصفانه، شفاف و مبتنی بر همه اوضاع مرتبط قابل تعیین است.
خزر هنوز یک پرونده بستهشده نیست. آنچه باید از آن دفاع کرد، نه صرفاً یک عدد، بلکه مجموعهای از حقوق دریایی، اقتصادی، امنیتی و محیطزیستی نسلهای کنونی و آینده ایران است.
نظر شما :