تعادل ترس

دیپلماسی ایرانی: اقتصاد و سیاست در ایران، گرفتار تعادلی شده است که عنوان آن را «تعادل ترس» گذاشته‌ام. تصمیم‌گیرنده وقتی جای پای خودش را محکم نبیند، خودبه‌خود به بی‌عملی رو می‌آورد. به این معنا که تا می‌تواند کاری در راستای اصلاحات اقتصادی نمی‌کند و اگر هم به اجبار قرار است اقدامی صورت دهد در نهایت یک‌بار در مورد یک ناترازی در یک یا حتی دو دورۀ ریاست‌جمهوری به آن تن می‌دهد.

تعادل ترس در سطح بنگاه هم شکل گرفته است؛ بنگاهی که در تأمین مالی، انرژی، مواد اولیه، قطعات و ماشین‌آلات، نیروی انسانی متخصص و ماهر دچار مشکل است، تقاضای محصولی که تولید می‌کند کاهشی است و دسترسی‌اش به بازارها و فناوری روز بسته شده، از نظام حکمرانی می‌خواهد که حداقل اقدام دیگری که فشار مضاعفی بر او تحمیل می‌کند انجام ندهد. بنگاه از نظام حکمرانی می‌خواهد او را به حال خود وانهد تا بتواند حداقل خودش را در این شرایط سخت حفظ کند، چون توان تحمل فشار اصلاحات اقتصادی را ندارد. در مورد خانوار هم به همین شکل است؛ دستمزد حقیقی کم شده، مشاغل بی‌کیفیت است و هیچ چشم‌اندازی مبنی بر اینکه خانوار کی بتواند مسکن خودش را تأمین کند یا خودرو بخرد وجود ندارد. نرخ بیکاری جوانان بسیار بالاست. اتفاق بسیار بزرگ و بدی که از ابتدای دهه ۱۳۹۰ به بعد رخ داده، این است که براساس آمارهای رسمی ۱۰ میلیون نفر به جمعیت زیر خط فقر اضافه شده که رقم بسیار بزرگی است. دولت هم نمی‌تواند در این زمینه ابتکار عمل را به دست بگیرد، چون وضع درآمدهای خودش بدتر است و هیچ کمکی نمی‌تواند به خانوار بکند. اکنون سرمایه‌گذاری کمتر از دو درصد تولید ناخالص داخلی است و دولت تقریباً هیچ سرمایه‌گذاری جدیدی در زیرساخت‌ها انجام نمی‌دهد. فقط یارانۀ گندم به‌تنهایی تقریباً به‌اندازۀ بودجۀ آموزش‌وپرورش یا به‌اندازۀ کل بودجۀ عمرانی است که هیچ‌گاه هم محقق نمی‌شود. یعنی گندم خودش به یک متغیر اقتصاد کلان تبدیل شده است. بودجۀ ما بنا به تعاریف استاندارد یک بودجۀ ریاضتی است و با توجه به کمبود منابع، کاهش هزینه‌ها کار بسیار سخت و پیچیده‌ای است.

خروج از تعادل ترس

پس در حال حاضر هر سه بازیگر اصلی اقتصاد، یعنی دولت، بنگاه و خانوار شرایط اقتصادی نامطلوبی دارند و در تعادل ترس گرفتار هستند. پس حالا که به این نتیجه رسیده‌ایم که بقای کشور در گرو اصلاحات جامع اقتصادی است، سؤال اصلی این است که چگونه باید از این تعادل ترس خارج شد؟ آیا اصلاحات به‌لحاظ سیاسی و اجتماعی و ظرفیت کارشناسی و مدیریتی دولت قابل انجام است؟ آیا اصلاً نظام سیاسی اصلاحات اقتصادی را می‌پذیرد؟ تجربۀ دنیا نشان می‌دهد که برخی کشورها از جمله کشورهای اروپای شرقی تجربۀ اصلاحات جامع اقتصادی را دارند، اما آن‌هایی که اصلاحات انجام دادند و شرایط را درست کردند، متفاوت از آن‌هایی بودند که شرایط نامطلوب اقتصادی را ایجاد کرده بودند. تنها تجربه‌ای که طی آن می‌بینیم همان‌هایی که وضع اقتصاد را خراب کردند، توانستند آن را درست کنند در چین است. آنجا هم مائو که مسئول فروپاشی اقتصاد چین بود این کار را نکرد، اما تغییر نگاهی که در داخل حزب کمونیست چین رخ داد باعث تغییر مسیر و اصلاح امور شد. پس ما باید بتوانیم با سیاستمداران و سیاست‌گذاران گفت‌وگو کنیم و ببینیم ظرفیت سیاسی لازم برای اصلاحات اقتصادی وجود دارد یا خیر. مثلاً نمی‌توان با یک نسخه و بدون توجه به ظرفیت‌های سیاسی و اجتماعی، نرخ ارز را یکسان‌سازی کرد. ضمن اینکه ماشین دولت فرسوده و مستهلک و خراب است و تغییر راننده، در شرایط خودرو تغییری ایجاد نمی‌کند.

همچنین باید بررسی کرد که آیا اصلاحات اقتصادی در شرایط وجود تنش‌های متنوع بین‌المللی و منطقه‌ای و در موقعیت‌های کاملاً نزدیک به درگیری نظامی قابل تصور است؟ ما واقعاً نمی‌دانیم هر شب که می‌خوابیم تا صبح که بیدار شویم آیا اتفاقی در حوزۀ درگیری‌ها و تنش‌ها رخ می‌دهد یا خیر. پس چگونه می‌توانیم یک نسخۀ اصلاحات اقتصادی برای ۱۰ سال آینده داشته باشیم و بگوییم ابتدا نرخ ارز اولویت دارد و بعد انرژی و بقیه؟ باید ببینیم آیا واقعاً نظام حکمرانی به این مسائل توجه می‌کند یا خیر. همچنین آیا اصلاحات جامع اقتصادی در شرایطِ وجودِ شکاف‌های بزرگِ بین‌نسلی که خودش را در عدم مشارکت بخش قابل توجهی از جمعیت در سن رأی نشان داده، می‌تواند به نتیجه برسد؟ یک رئیس‌جمهور با چه پشتوانه‌ای از آرای مردمی می‌تواند اصلاحات اقتصادی انجام دهد؟ خود اصلاحات اقتصادی در حد ممانعت از بحران چقدر پشتیبانی اجتماعی لازم دارد؟ و در نهایت اینکه اصلاحات جامع اقتصادی در ساختار سازمانی نظام حکمرانی ما چطور می‌تواند موفق باشد؟ ساختار سازمانی حکمرانی در کشور ما بسیار پیچیده است و رئیس‌جمهور باید بتواند برای انجام اصلاحات جامع اقتصادی کل نظام حکمرانی را با خودش همراه کند. رئیس‌جمهور ابتدا باید خودش عمق مسئله را درک کند و در مرحلۀ بعد بتواند سایر ارکان حاکمیت را با خود همراه کند وگرنه هر اقدام اصلاحی به‌نوعی بی‌گدار به آب زدن است. ما اصلاً در وضعیتی نیستیم که بخواهیم نسنجیده عمل کنیم. باید کل نظام حکمرانی پشت اصلاحات جامع اقتصادی بایستد و ریسک‌هایش را هم بپذیرد. رفع پایدار مجموعۀ ناترازی‌ها مستلزم گذر زمان است و در این فاصله، آثار آزاردهندۀ ناترازی همچنان پابرجاست. در این مسیر گذار، رابطۀ مبتنی بر اعتماد متقابلِ میان حکومت و مردم بسیار حائز اهمیت است. دولت و دولتمردان باید مرجعیت و مقبولیت داشته باشند که اگر وعده‌ای می‌دهند برای مردم باورپذیر باشد.

گذر از صورت‌مسئله

حال که صورت‌ مسائل تقریباً روشن شده باید وارد قسمت ایجابی بحث شویم. اول باید در نظر بگیریم که نظم و هماهنگی بسیار جالبی بین ناترازی‌ها وجود دارد. پس باید ببینیم این ناترازی‌های هماهنگ آیا جداجدا ایجاد شده یا ریشۀ واحدی دارند. پاسخ به این پرسش یک بحث کاملاً اقتصادی است. قسمت دوم که در حوزۀ اقتصاد سیاسی است پرداختن به این سؤال است که کدام نظام انگیزشی تصمیم‌گیرندگان ما را به این سمت آورده است؟ یعنی تصمیم‌گیرنده‌ای که می‌داند اقدامش باعث ایجاد ناترازی در بنزین می‌شود، اما باز هم آن کار را انجام می‌دهد، چه مبنا و انگیزه‌ای دارد؟ پاسخ به این پرسش به‌ویژه با توجه به نتایج فاجعه‌بار این سیاست‌ها بسیار مهم و در راستای تبیین سازوکارهای اقتصاد سیاسی است، چون به انگیزۀ سیاست‌مداران در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی مرتبط است. ما در تبیین سازوکارهای اقتصادی محدود به قواعد درون اقتصاد هستیم، اما در تبیین سازوکارهای اقتصاد سیاسی به‌ناچار به عوامل برون‌اقتصادی هم باید بپردازیم که بحثی مجزاست و در حال حاضر صرفاً به قواعد درون‌اقتصادی می‌پردازیم.

نظام حکمرانی در کشور ما دو لنگرگاه ارزشی-ادراکی دارد که به‌نوعی ایدئولوژی حکمرانی در کشور بوده است. یکی اینکه به رفاه در حد معیشت نگاه شده و بنابراین نظام حکمرانی صرفاً به‌دنبال یک رفاه معیشتی بوده و خودش را مسئول ارزانی مصرفی دولتی شناخته است. مردم هم همواره نقد را ترجیح داده و بین مردم و حکومت توافق نانوشته‌ای صورت گرفته است. دوم مربوط به بُعد روابط بیرونی است که نظام حکمرانی حاضر نیست با دنیای غرب تعاملی از جنس تعاملاتی که دیگر کشورهای در حال توسعه ظرف دو، سه دهۀ اخیر برقرار کردند، داشته باشد. چون اساساً دنیای غرب را حتی در زمینۀ علمی هم قبول ندارد. بنابراین نگاه ما به دنیا خودکفایی آن هم از نوع خودکفایی مطلق بوده است. در نهایت با تلاش و چانه‌زنی بسیار این خودکفایی کمی تعدیل شده و در برخی زمینه‌ها به استراتژی جایگزینی واردات رسیده است. چون در بسیاری موارد خودکفایی عملاً ممکن نبود. برای یک نظام حکمرانی که منابع سرشار نفتی دارد، این دو لنگر سیاستی به ‌نظر کاملاً قابل انجام و قابل تحقق است.

دولت در کشور ما با همان رویکرد رفاهی معیشتی که اشاره کردم، زمانی که قیمت نفت بالا می‌رود به‌نوعی احساس می‌کند به همۀ آرزوهایش رسیده است؛ بنابراین همه را خرج می‌کند. به همین دلیل است که در مقایسه با بقیۀ کشورهای نفتی که همگی صندوق‌های ثروت ملی ایجاد کردند، تنها کشور ما و ونزوئلا چنین اقدامی انجام ندادند. ما هرچه را به دست می‌آوریم خرج می‌کنیم. اگر درآمد نفت چهار برابر شود، چهار برابر خرج می‌کنیم، ولی اگر نصف شود نمی‌توانیم نصف خرج کنیم. وقتی درآمد نفت زیاد می‌شود، بودجه متناسب با افزایش منابع بزرگ می‌شود، اما وقتی درآمد نفت کاهش می‌یابد یا شوک تحریم وارد می‌شود، نمی‌توانیم بودجه را کم کنیم، چون نمی‌توانیم به کارمند دولت بگوییم که حقوقت را نصف می‌کنیم. بنابراین رشد نقدینگی در زمان‌هایی که قیمت نفت پایین می‌آید، نامتقارن نسبت به زمانی که قیمت نفت بالا می‌رود افزایش پیدا می‌کند. از طرفی تورم‌زاییِ نقدینگی در زمانی که قیمت نفت پایین می‌آید، بسیار بالا می‌رود که فکر می‌کنم کاملاً واضح است. ۱۰ درصد رشد نقدینگی در زمان کاهش قیمت نفت تورم بسیار بالاتری از ۱۰ درصد رشد نقدینگی در زمان افزایش قیمت نفت ایجاد می‌کند.

وقتی دولت با کمبود منابع مواجه می‌شود، به نظام بانکی هم بیشتر فشار می‌آورد که این مسئله هم به رشد نقدینگی بیشتر کمک می‌کند. وقتی این شرایط با تنش‌های بیرونی همراه می‌شود، عرضۀ ارز دچار کاهش می‌شود. یعنی هیزم از کسری بودجه، مایع مشتعل‌کننده از نظام بانکی و در نهایت کبریت‌کشیدن هم با ارز و نتیجه آتش سوزان تورم است و اقتصادی که با تورم بالا به بی‌ثباتی دچار می‌شود. می‌دانید که متوسط تورم اقتصاد ایران تا قبل از تحریم‌های سال ۱۳۹۷ حدود ۲۰ درصد بود و بعد از تحریم به بالای ۴۰ درصد رسید که مصداق همان سازوکار افزایش تورم‌زایی نقدینگی در زمان کمبود درآمدهای نفتی است. با بالا رفتن تورم، دولت زیر سؤال می‌رود و طبعاً وارد عمل می‌شود. دولت در مهار تورم که خودش آن را ایجاد کرده ناتوان است، پس سازوکار قیمت‌گذاری را انتخاب و تورم را انکار می‌کند و مسئله را به گرانی تقلیل می‌دهد. در نتیجه به سراغ بنگاه می‌رود و مثلاً قیمت شیر پاستوریزه را تثبیت می‌کند، چون معتقد است شیر برای مردم کالای مهمی است. بنگاه می‌گوید شیر را از دامدار می‌خرد، پس دولت باید آنجا قیمت‌گذاری کند. دامدار هم با قیمت‌گذاری مخالف نیست، به شرطی که قیمت علوفه هم تعیین و تثبیت شود. دولت سراغ قیمت‌گذاری علوفه می‌رود و آنجا کشاورز می‌گوید مگر دولت خودش به‌دنبال خودکفایی نیست؟ پس چرا قیمت علوفه را دستوری تعیین می‌کند؟ دولت به تناقض می‌رسد، پس استثنا قائل می‌شود، اما در مقابل برای تأمین علوفۀ مورد نیاز دامدار با ارز ترجیحی علوفه وارد می‌کند. اینجا دولت وارد چرخه‌ای می‌شود که بین ناترازی‌ها هماهنگی ایجاد می‌کند.

مصداق دیگر در حوزۀ مسکن است، دولت برای اینکه قیمت مسکن بالا نرود، به تولیدکنندگان فولاد و سیمان اجازۀ افزایش قیمت نمی‌دهد و قیمت محصول آن‌ها را پایین تعیین می‌کند. در مقابل، این تولیدکنندگان که مصرف‌کنندۀ انرژی هستند، از دولت می‌خواهند قیمت انرژی را پایین بیاورد. دولت به فولاد، گاز با قیمت پایین و به سیمان، برق با قیمت پایین می‌دهد. در نتیجه کارخانه‌های فولاد و سیمان دیگر حساسیتی روی مصرف انرژی ندارند و تا می‌توانند تولید می‌کنند و انرژی مصرف می‌کنند. به این ترتیب ناترازی‌ها به یکدیگر منتقل می‌شود؛ یعنی ناترازی از محصول کارخانه به انرژی منتقل می‌شود. دولت در ادامۀ مبارزۀ خود با تورم، لوازم خانگی را قیمت‌گذاری می‌کند و در پاسخ به درخواست تولیدکننده برای مواد اولیه وارداتی ارزان، به او از محل درآمدهای نفتی، ارز ترجیحی می‌دهد که نتیجه‌اش ناترازی ارزی است. با ناترازی ارزی کارخانه لوازم خانگی از دولت حمایت دیگری می‌خواهد، چون با کالای ساخته‌شده وارداتی توان رقابت ندارد. دولت روی واردات لوازم خانگی تعرفۀ بسیار بالا وضع می‌کند یا اصلاً ورودش را ممنوع می‌کند. در نتیجه لوازم خانگی به‌جای اینکه از گمرک وارد شود، از مسیرهای صعب‌العبور کوهستانی وارد می‌شود و قاچاق شکل می‌گیرد.

در نتیجه هماهنگی ناترازی‌ها به‌خاطر این است که همگی آن‌ها میوۀ تلخ یک درخت هستند. دولت برای اینکه بنگاه قیمت را پایین نگه دارد، به یکی انرژی ارزان و به دیگری ارز ارزان می‌دهد و برای دیگری با ممنوعیت واردات، انحصار در بازار ایجاد می‌کند. اما باز هم تورم وجود دارد و قیمت‌ها فزاینده است. در نتیجه به بانک می‌گوید به این بنگاه‌ها وام ارزان‌قیمت بدهد. به کشاورزی آب مجانی و برق ارزان می‌دهد. پس ناترازی بانکی و ناترازی منابع آبی هم ایجاد می‌کند. نکتۀ جالب اینکه این اقدامات خودش دینامیک افزایش تورم را فعال می‌کند. وقتی سیاست این باشد که هم در گندم خودکفا شویم و هم به مردم نان ارزان بدهیم، دچار تناقض می‌شویم. چون دولت مجبور است گندم را از کشاورز با قیمت بالا بخرد و آرد را با قیمت پایین به نانوایی بفروشد. یعنی گندم را کیلویی ۱۹۵۰۰ تومان از گندم‌کار می‌خرد و آرد را کیلویی ۶۵۰ تومان به نانوا تحویل می‌دهد. فاصلۀ زیاد بین این دو را از بودجه می‌دهد و برای همین است که سالانه به‌اندازۀ بودجۀ آموزش‌وپرورش فقط خرج خرید گندم می‌کنیم.

مثال دیگر اینکه دولت یک بشکه نفت خام را به پالایشگاه به قیمت بسیار پایین‌تر از قیمت صادراتی می‌دهد. برای جبران هزینه‌های پالایشگاه مانند دستمزد و سایر موارد، بنزین را لیتری ۱۷ هزار تومان می‌خرد و با قیمت لیتری ۱۵۰۰ یا ۳ هزار تومان می‌فروشد. فاصلۀ بین این دو قیمت هم به کسری بودجه تبدیل می‌شود و تورم بیشتر بالا می‌رود و این چرخۀ مخرب و معیوب همچنان ادامه دارد.

اصلاحات جامع اقتصادی

در ادبیات اقتصادی، اصلاحات را به دو سطح تفکیک می‌کنند. یک لایه اصلاحات ثبات‌ساز (Stabilizing Reform) و یک لایه اصلاحات بازار (Market Reform) است که این دو باید با هم انجام شود. اصلاحات ثبات‌ساز تورم را پایین می‌آورد و اصلاحات بازار نسبت قیمت‌ها را درست می‌کند. اگر اصلاحات از ریشه صورت نگیرد، اقدامات اصلاحی موقتی است، همان‌طور که ما بارها تجربه کرده‌ایم. امروز هم بسیاری این سؤال را مطرح می‌کنند که قیمت بنزین چقدر باید باشد؟ فکر می‌کنند که مسئله فقط یک عدد است و اگر قیمت بنزین همان عدد تعیین شود، مشکل حل می‌شود. در حالی که چند بار این اقدام انجام شده و باز هم بی‌نتیجه بوده، چون مخرج کسر که سطح عمومی قیمت‌هاست دائم با تورم بزرگ‌تر می‌شود. در سال ۱۳۸۹ متوسط قیمت حامل‌های انرژی ۵۳۰ درصد افزایش داده شد، اما امروز در حضیض تاریخی قیمت بنزین قرار داریم. چون نه‌تنها اصلاحات ثبات‌ساز انجام نشد، بلکه به ناترازی دامن زده شد. چون در آن مقطع مابه‌التفاوت حاصل‌شده که باید به مردم پرداخت می‌شد، ۲۰ هزار تومان بود، اما ۴۵ هزار تومان یارانه داده شد. اصلاحات جامع اقتصادی اصلاً به این معنا نیست که همۀ کشور را بسیج کنیم که از ساعت ۱۲ شب قیمت بنزین تغییر کند و بالا برود.

برخی از اقتصاددانان و دیگر اندیشمندان با این فرض که تحریم فعلاً قابل رفع نیست، طرح‌هایی برای انجام یک سری اصلاحات اقتصادی ارائه می‌کنند؛ طرح‌های بزرگی از جمله اینکه مثلاً به هر نفر فارغ از اینکه خودرو دارد یا ندارد، سهمیۀ بنزین بدهیم یا اینکه به هر خانوار سهمیۀ برق و گاز بدهیم و برای فروش آن بازار درست کنیم. به نظر من این طرح‌ها خوب است، اما نکتۀ مهمی که نمی‌توان و نباید از آن غافل شد تحریم است. تحریم در کشور ما صرفاً یک محدودیت ثابت نبوده، بلکه ما دائم با شوک‌های تحریمی مواجه هستیم. اقتصاد ایران در سال ۱۳۹۱ هدف حملۀ تحریم قرار گرفت. بعد مذاکرات صورت گرفت و برجام به نتیجه رسید، اما در سال ۱۳۹۷ حملۀ دوم تحریم آغاز شد. بعد درگیری‌های منطقه‌ای و حملات متعدد تحریمی پشت هم تا به امروز صورت گرفته است. هر کدام از این حملات تحریمی هم یک جهش ارزی به‌دنبال خودش داشته که این جهش‌ها تمام آنچه که به اسم اصلاحات اقتصادی انجام شده بود را از بین برده است.

اصلاحات در زمان تحریم مانند شلیک به یک هدف متحرک است. همۀ نیروها همراهی می‌کنند تا در بازار انرژی یک اقدام اصلاحی صورت بگیرد، اما با یک جهش ارز دوباره همۀ اقدامات بی‌اثر می‌شود. بنابراین بدون اصلاح روابط خارجی، اصلاحات اقتصادی صرفاً یک فرآیند بسیار پرهزینه و مستهلک‌کنندۀ اجتماعی و سیاسی است. آن عقل و درایتی که می‌تواند ضرورت اصلاحات جامع اقتصادی را درک کند، باید پیش از آن ضرورت اصلاحات روابط خارجی را درک کند. اشتباه بزرگی است که فکر کنیم در نظام حکمرانی ما فهم روابط اصلاحات اقتصادی می‌تواند شکل بگیرد، اما فهم اصلاحات روابط خارجی نمی‌تواند. حتماً اصلاح روابط خارجی بر اصلاحات اقتصادی مقدم است.

در شرایطی که کسری بودجۀ پایدار و ناترازی سیستماتیک نظام بانکی وجود دارد، به نظر نمی‌رسد که نرخ رشد نقدینگی کمتر از ۳۰ درصد یک هدفِ واقع‌بینانه باشد. در شرایط رشد بالای نقدینگی و در صورت تداوم حملات تحریمی (دقت کنید که نمی‌گویم تحریم، بلکه می‌گویم حملات تحریمی) جهش‌های نرخ ارز همچنان ادامه پیدا می‌کند و نرخ ارز همچنان متغیر پیشتاز متلاطم‌کنندۀ اقتصاد کلان کشور خواهد بود. در این صورت بقیۀ اصلاحات اقتصادی از جمله اصلاح بازار انرژی و نظام بانکی و سایر موارد، از نوع رفع موقت ناترازی در یک بازار خواهند بود که هرچند بهتر از ادامۀ وضع موجود است، اما برای جامعه ناامیدکننده می‌شود. در اغلب کشورهای دنیا یک‌بار اصلاحات اقتصادی انجام دادند و تمام شد. بعد از آن فقط اصلاحات سیاستی لازم است، اما ما چند دهه قرار است اصلاح اقتصادی انجام دهیم.

حداقلِ نیازِ اصلاحات پایدار، اما بسیار تدریجیِ اقتصادی از سمت سیاست خارجی، آن است که اگر نمی‌تواند در حدود یک سال به توافق دست پیدا کند حداقل به گزینۀ آتش‌بس دست پیدا کند. چون ما در حال حاضر در جنگ اقتصادی هستیم. یعنی اگرچه هزینۀ مبادله در اقتصاد ما بالا رفته، اما دیگر در همین سطح بماند و حملات تحریمی دیگری به اقتصاد تحمیل نشود. این کمترین خواستۀ اقتصاد از دستگاه دیپلماسی و روابط خارجی کشور است: آتش‌بسی که تحریم را رفع نمی‌کند، اما حملات تحریمی را منتفی می‌کند و اثر تحریم در همین سطح می‌ماند و دینامیک آن متوقف می‌شود.