روش اجرای حقوق بین الملل در نظام حقوقی ایران

دیپلماسی ایرانی: (وفای بعهد (به لاتین) (pacta sunt servanda) مبنا و اساسی ترین مفهوم روابط حقوقی در حیات اجتماعی اعضای یک جامعه از جمله جامعه بین المللی است. قاعده ای عقلی و حقوقی و قانونی که در همه جوامع بشری و در ادیان مختلف بویژه دین مبین اسلام بر آن تاکید شده است. اگر وفای بعهد از جوامع بشری حذف شود در واقع اساس و بنیان نظم اجتماعی و روابط اجتماعی و اقتصادی نیز نابود خواهد شد. یا نباید توافقی انجام داد و از ابتدا وارد آن نشد یا اگر توافقی بین اشخاص یا کشورها منعقد شد باید آن را با حسن نیت اجرا کرد. وفای بعهد و حسن نیت صرفا توصیه یا قاعده اخلاقی نیستند بلکه قواعد حقوقی الزام آوری هستند که عدم رعایت آنها در حقوق بین الملل ممکن است باعث مسئولیت بین المللی دولتها گردد. 

در حیات اجتماعی و بین المللی نیز رعایت این قواعد می تواند مقوم منافع ملی از جمله منافع اقتصادی کشورها باشد. وفای بعهد و حسن نیت از یک سو در طرفهای مقابل و در جامعه بین المللی باعث ایجاد اعتماد و قابلیت پیش بینی (predictability) یک کشور می شود. اعتماد و قابلیت پیش بینی به نوبه خود موجب رشد سرمایه گذاری و افزایش انواع معاملات تجاری اعتباری و سایر تعاملات خواهد شد. از سوی دیگر رعایت این قواعد از هر کشوری یک وجهه جدی، متمدن، قابل اتکا و محترم معرفی می کند که این تصویر در اذهان سایر اعضای یک اجتماع نسبت به یک فرد یا یک کشور مزایای فروانی در بر خواهد داشت که شمردن یک یک آنها موجب اطاله بیش از حد خواهد شد.

قواعد و مقررات بین المللی از جمله معاهدات بین المللی مراحل متعدد و طولانی را طی می کنند تا به مرحله اجرا برسند. طرح اولیه یک ابتکار در روابط دو یا چند جانبه، مذاکرات اولیه و کارشناسی، نگارش پیش نویسهای اولیه، مذاکرات کارشناسی و تنقیح متن، نهایی کردن پیش نویس، مذاکرات نمایندگان دولتها، پذیرش، پاراف، امضا، تصویب، ابلاغ تا اجرا، بسته به شرایط شکل گیری یک متن از جمله این مراحل هستند. امضا و تصویب یک معاهده توسط قوه مقننه با ادغام و اجرای یک معاهده در نظم حقوقی یک کشور مسائلی متفاوت هستند. صرف پذیرش یک معاهده به معنی اجرای آن نیست مگر اینکه در درون سیستم حقوقی یک کشور شرایط قانونی و محیطی برای اجرای آن مهیا شود.

معاهدات بخصوص معاهدات چند جانبه عموما محصول مذاکرات بین دیپلماتها است که ممکن است بسیاری از آنان حقوق دان نباشند در عین حال برای رسیدن به نتیجه و جلب نظر همه اطراف مذاکره ناچار به کلی گویی یا ایجاد ابهام در متن و مصالحه می شوند. در حالیکه در نظامهای داخلی متون کلی، مبهم یا تفسیر پذیر بویژه در رابطه با حقوق مختلف شهروندان قابل اجرا و اعمال نیست و همه کشورها برای اجرایی کردن آنها بدون تغییر ماهیت تعهدات و روح و هدف معاهده همواره نیازمند قوانین و مصوبات اجرایی داخلی خواهند بود. این مهم هنگام استناد به حقوق بین الملل در محاکم جزایی و حقوقی اهمیت بیشتری می یابد.

اکثر کشورهایی که به قانون، حاکمیت قانون و زیست بین المللی اهمیت داده و بیشترین بهره را از این فضا می برند برای ادغام حقوق بین الملل در قوانین داخلی و ایجاد قدرت قانونی حقوق بین الملل در نظام داخلی مکانیسمی اندیشیده و اکثرا در قوانین اساسی خود جایگاه حقوق بین الملل را تعیین کرده اند. باید توجه داشت که قوانین بین الملل تابع حقوق بین الملل هستند و قوانین داخلی نمی توانند بر آنها حاکم باشند بلکه فقط اجرای آنها را تسهیل و شفاف می کنند. در نظام حقوقی ایران از قدیم الایام تا کنون این موضوع مغفول مانده است. 

ایرانیان بصورت تاریخی همواره نسبت به نظام بین المللی، نظم آن و قوانین آن بدبین بوده اند. البته این بدبینی بی مورد نیست و ناشی از تجربیات تلخی است که ایرانیان از قدرتهای خارجی در طول تاریخ دارند. اما ایران تنها کشوری نیست که چنین تجربیاتی را از سر گذرانده است. بسیاری از کشورهای جهان سوم تجربیات مشابه و به مراتب تلختر از ما داشته اند ولی توانسته اند بنحوی این تجربیات را در حافظه تاریخی خود انباشته و نوع تعامل خود را با نظام بین المللی به اقتضای منافع ملی خود در هر زمان تنظیم کنند. ساده ترین روش این است که هر چه را که تجربه تاریخی یا شخصی تلخی نسبت به آن داریم رها کرده، از آن دوری کنیم و خیر و شرش را بخودش واگذاریم. ولی در زمان حاضر که جهان هر چه بیشتر پیوسته و وابسته است چنین روشی پاسخگوی منافع ملی هیچ کشوری نیست و برای تامین منافع ملی نیاز به تفکر و پیچیدگی بیشتر وجود دارد.

مکانیسم حقوقی ایران برای اجرای تعهدات بین المللی علاوه بر اینکه ناقص و بسیار قدیمی است دارای ابهامات و بلاتکلیفی های بسیار و نیازمند یک اصلاح جدی است. قوانین ایران در سه مورد بطور مشخص به حقوق بین الملل عمومی اشاره کرده اند:

اصل ۷۷ قانون اساسی که طبق آن موافقتنامه ها، مقاوله نامه ها، عهدنامه ها و بطور کلی معاهدات با طرف خارجی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.

اصل ۱۲۵ قانون اساسی که بر اساس آن موافقتنامه ها باید به امضای رییس جمهور یا نماینده قانونی او برسد. 

ماده ۹ قانون مدنی که می گوید: "مقررات عهودی که بر طبق قانون اساسی بین دولت ایران و سایر دول منعقد شده باشد در حکم قانون است." 

چنانچه ملاحظه می شود در قانون اساسی با معاهدات بین المللی برخوردی سطحی و رویه ای شده است. در حالی که لازم بود قانون اساسی ابتدا جایگاه حقوقی معاهدات در سلسله مراتب قوانین را مشخص کند. این مسئله ای بسیار مهم و مغفول مانده است. اگر معاهدات، تابع حقوق بین الملل هستند و قرار است در قوانین ایران ادغام شوند، باید روشن می شد که چه جایگاه حقوقی دارند، زیرا تابع حقوق داخلی نخواهند بود. در بسیاری از کشورها معاهدات، جایگاهی بالاتر از قوانین عادی دارند. زیرا طبق یک اصل حقوق بین الملل، با استناد به قوانین ملی نمی توان تعهدات بین المللی را نقض کرد. چنانچه معاهدات در ردیف قوانین ملی باشند، باید پذیرفت که با تصویب قانون جدیدی که در تعارض با یک معاهده باشد، می توان با استناد به قانون لاحق معاهدات را نیز نقض کرد. 

در اصل ۷۷ قانون اساسی که معاهدات را نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی می داند و از نوع معاهدات نام می برد، نیز مشخص است که دقت کافی در نگارشِ آن صورت نگرفته است. نام معاهده مهم نیست. بلکه مهم این است که مشخص شود آیا مفاد معاهده، بنحوی در تعارض با یکی از قوانین ملی قرار گرفته و باعث می شود، قانون مذکور نقض یا اصلاح شود؟ چنانچه این حالت وجود داشت طبق قانون تنها مرجعی که می تواند قوانین مصوب مجلس را اصلاح یا حذف کند، مجلس شورای اسلامی است و چنین معاهده ای نیازمند تصویب مجلس خواهد بود. ولی اگر معاهده ای با هر نامی، در چارچوب قوانین ملی قرار داشته و باعث نقض یا اصلاح آنان نباشد، علی الاصول نباید نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی باشد. 

تعلیق معاهدات به تصویب مجلس شورای اسلامی بنحوی که در قانون اساسی از آنها اسم برده است و روش تصویب این معاهدات توسط مجلس که درست برابر روش قوانین داخلی است اشکالات زیادی ایجاد می کند. از جمله اینکه وقتی معاهده ای چند جانبه یا حتی دو جانبه منعقد و امضا شده است، هیچیک از کشورهای عضو قادر نخواهند بود، آن را اصلاح کرده یا مفاد آن را تغییر دهند، لذا بررسی مجلس و کمیسیونهای تخصصی آن صرفا می تواند برای پذیرش کل متن یا رد همه آن باشد. چون معاهدات، هیچگاه صرفا بنفع یک طرفِ معاهده نیست و محصول نوعی مصالحه میان طرف های مختلف آن است. ممکن است نمایندگان مردم با بخشی از مفاد یک معاهده موافق نباشند. اینکار باعث اتلاف وقت بسیار و همواره باعث چالش بین دولت و مجلس خواهد ششد. 

پروسه تصویب معاهدات بین المللی به روش قوانین ملی در بیشتر موارد، کاری طولانی و زمانبر است. در حالیکه ممکن است در کشور یا کشورهای طرف معاهده اینکار بسرعت انجام شود. مواردی پیش می آید که این معاهدات آنقدر دیر تصویب می شود که موضوعیت خود را از دست داده یا طرف مقابل از پیگیری و اجرای آن منصرف می گردد. در مواردی هم هنگام ارجاع موضوع به شورای محترم نگهبان ممکن است شورا اشکال شرعی بر معاهداتی وارد نماید که این موضوع نیز مستلزم اتلاف وقت بیشتر در مجمع تشخیص مصلحت خواهد شد. بعنوان مثال در توافقات بانکی ممکن است مواردی در مورد تادیه خسارت دیر کرد و بهره وجود داشته باشد و شورای نگهبان آن را بعنوان ربا تعبیر نماید. 

اشکال دیگری که در رابطه با تعهدات بین المللی وجود دارد این است که قوانین ایران بطور کلی نسبت به حقوق عرفی و تعهدات ناشی از عرف بین الملل، بی اعتنا و کاملا ساکت هستند. سیستم بین المللی بسیار به سیستم حقوقی کامن لا شباهت داشته و قواعد عرفی، جایگاه بسیار بلند مرتبه ای در این سیستم دارند. دولت ایران در بسیاری از موارد، به ناچار، به عرف بین المللی عمل می کند در حالی‌که قواعد عرفی بین الملل در قوانین ایران شناسایی نشده اند.

اما ماده ۹ قانون مدنی، تلاش کرده، جایگاه توافقات بین المللی در حقوق ایران را مشخص کند که آن هم محل اشکال است. ماده ۹ قانون مدنی، توافقات بین المللی را حتی در حد قوانین عادی ندانسته و آنها را در "حکم قانون" می داند. این جایگاه، بر خلاف رویه اکثر کشورهای جهان و منطق حقوق بین الملل است. در حکم قانون بودن، به این معنی است که یک توافق می تواند اثر قانونی داشته باشد، ولی قانون نیست. در نتیجه در جایی که قانون وجود دارد اصولا استناد به توافقات بین المللی بخصوص در محاکم بلاوجه خواهد بود و حالتی است که انگار هیچ تعهد بین المللی رخ نداده است. همچنین چیزی که در حکم قانون است، قادر به اصلاح قوانین داخلی نیست؛ ولی قوانین داخلی می توانند آن را نقض کنند که همانطور که توضیح داده شد چنین کاری در حقوق بین المللی مجاز نیست. علاوه بر آن قانون مدنی هیچ اشاره ای به توافقات منعقده بین دولت ایران و سازمانهای بین المللی ندارد و تنها به توافقات بین دولت ایران و سایر دول توجه دارد. در حالیکه سازمانهای بین المللی نیز از تابعان حقوق بین الملل بوده و می توانند با دولتها وارد توافقاتی گردند.

سیاست خارجی اصولا امری است که در اکثر موارد مربوط به قوه مجریه است. دخالت همه ارکان یک کشور و بخصوص برخورد با توافقات کشور از زوایه دید قانون گزاری داخلی، چالاکی را از سیاست خارجی گرفته و اقدامات آن را کُند می کُند. بر اساس آنچه نوشته شد، نگارنده بر این نظر است که کشور ما در حوزه سیاست خارجی، نیازمند قانونگزاری دقیق تری است. از این رو، بنظر می رسد در هر زمانی که آمادگی لازم در نهادهای مختلف کشور ایجاد شده باشد، نیاز است قانون جامع روابط خارجی ایران با کمک متخصصان، پیش نویس شده، ابهامات تصدی در حوزه سیاست خارجی بر طرف و جایگاه حقوق بین الملل در نظام حقوقی ایران شفاف شود./یک حرف از هزاران