پس از حمله به ایران ثابت شد
سازمان ملل؛ نهادی ناکارآمد یا آخرین سد در برابر قدرت؟
نویسنده: علی اصغر بصیری جم، کارشناس ارشد حقوق بین الملل
دیپلماسی ایرانی: پس از حمله اخیر آمریکا به ایران و ناتوانی شورای امنیت در جلوگیری از آن، بار دیگر این پرسش در فضای عمومی مطرح شده است: «وقتی سازمان ملل نمیتواند مانع جنگ شود، اساساً چه فایدهای دارد؟» برخی حتی یک گام فراتر رفته و از ضرورت انحلال سازمان ملل یا تعطیلی شورای امنیت سخن میگویند.
این واکنش، اگرچه در فضای خشم و ناامیدی ناشی از مشاهده نقض قواعد حقوق بینالملل قابل درک است، اما بر یک نتیجهگیری شتابزده استوار است: اینکه ناکامی یک نهاد در یک یا چند بحران، به معنای بیفایدگی کلی آن باشد.
برای سنجش این دیدگاه، شاید ابتدا باید پرسید: آیا وجود قانون در یک کشور به این معناست که دیگر هیچ جرمی رخ نخواهد داد؟ روشن است که پاسخ منفی است. وقوع جرم میتواند از ضعف یا ناکارآمدی برخی سازوکارهای اجرایی حکایت داشته باشد، اما بهخودیخود دلیل بیفایده بودن قانون، دادگاه یا نظام قضایی نیست. میان وجود قواعد و نهادهای حقوقی و تحقق کامل اهداف آنها، فاصلهای وجود دارد که حتی پیشرفتهترین نظامهای داخلی نیز نتوانستهاند آن را بهطور کامل از میان بردارند.
حال اگر تحقق صددرصدی اهداف برای یک نظام حقوقی داخلی، با قلمرو مشخص، حکومت واحد و ابزارهای اجرایی و الزامآور دشوار است، چگونه میتوان از یک سازمان جهانی انتظار داشت که مانع وقوع همه جنگها شود؟
سازمان ملل دولت جهانی نیست. این سازمان حاکمیتی مستقل بر کشورها ندارد و از نیروی نظامی دائمی و مستقلی برخوردار نیست که بتواند بدون تصمیم و همکاری دولتها اراده خود را بر آنها تحمیل کند. شورای امنیت نیز جدا از ساختار قدرت در نظام بینالملل نیست؛ بلکه تا حد زیادی بازتاب همان ساختار است. حق وتوی پنج عضو دائم، یکی از مهمترین نمودهای این واقعیت است و در مواردی که یکی از قدرتهای بزرگ مستقیماً درگیر بحران باشد، میتواند شورا را با بنبست مواجه کند.
تجاوز روسیه به اوکراین نمونهای روشن از همین محدودیت است. جنگی که از سال ۲۰۲۲ آغاز شد، با وجود گذشت چند سال همچنان ادامه دارد و شورای امنیت نتوانسته اقدام مؤثری برای پایان دادن به آن انجام دهد. روسیه، بهعنوان عضو دائم شورا و یکی از طرفهای اصلی منازعه، از حق وتوی خود برای جلوگیری از تصویب برخی تصمیمها استفاده کرده است. همین وضعیت یکی از جدیترین انتقادها به ساختار فعلی شورای امنیت را تقویت میکند: چگونه ممکن است یک دولت، در موضوعی که خود طرف منازعه است، بتواند با استفاده از امتیاز ویژهاش مانع اقدام شورا شود؟
بااینحال، ناتوانی شورای امنیت در پایان دادن به جنگ اوکراین به این معنا نیست که سازمان ملل در این بحران هیچ نقشی نداشته است. مجمع عمومی، تجاوز روسیه را به بحث گذاشت و محکوم کرد، مواضع دولتها را ثبت کرد و زمینهای برای افزایش فشار سیاسی و حقوقی فراهم آورد. این اقدامات شاید نتوانسته باشند جنگ را متوقف کنند، اما مانع از آن شدهاند که تجاوز به اقدامی عادی و فاقد پیامد در نظام بینالملل تبدیل شود.
همین نکته درباره حملات و تجاوزهای اخیر آمریکا نیز قابل طرح است. ممکن است شورای امنیت به دلیل ساختار سیاسی خود نتواند واکنشی متناسب و مؤثر نشان دهد، اما قواعد منشور ملل متحد، حقوق بینالملل بشردوستانه، سازوکارهای حقوق بشری و نهادهای وابسته به سازمان ملل همچنان چارچوبی برای ارزیابی رفتار دولتها ایجاد میکنند. این چارچوبها امکان ثبت نقضها، طرح اعتراض، مستندسازی خسارتها و مطالبه پاسخگویی را فراهم میسازند.
واقعیت این است که حتی ساختار فعلی سازمان ملل، با وجود همه ضعفها و انتقادهای جدی، تا حدی دست دولتها و قدرتهای بزرگ را بسته است. امروز دولتها نمیتوانند بهسادگی و بدون مواجهه با قواعد حقوقی، گزارشهای نهادهای بینالمللی، فشار افکار عمومی و مطالبه پاسخگویی، هر اقدامی را انجام دهند و آن را صرفاً با اتکا به قدرت نظامی توجیه کنند.
البته این محدودیتها همیشه برای جلوگیری از نقض حقوق بینالملل کافی نبودهاند؛ اما همین میزان از نظارت و پاسخگویی نیز اهمیت دارد. اگر قواعد حقوق بشردوستانه، نهادهای حقوق بشری و سازوکارهای بینالمللی وجود نداشتند، مشخص نبود دامنه آزادی عمل قدرتها تا کجا گسترش مییافت و چه نهادی میتوانست رفتار آنها را، حتی بهصورت محدود، در معرض ارزیابی و اعتراض قرار دهد.
کارکرد نهادهای بینالمللی تنها در «متوقف کردن جنگ» خلاصه نمیشود. ایجاد معیار برای تشخیص رفتار مشروع و نامشروع، ثبت و مستندسازی نقضها، حفظ امکان طرح مسئولیت و جلوگیری از عادی شدن رفتارهای خلاف حقوق بینالملل نیز بخشی از کارکرد آنهاست. ممکن است یک نهاد نتواند مانع وقوع تخلف شود، اما بتواند مانع از آن شود که تخلف به رفتاری پذیرفتهشده و بدون هزینه تبدیل شود.
از سوی دیگر، کارنامه سازمان ملل را نمیتوان تنها با بحرانهایی سنجید که در آنها شکست خورده است. این سازمان در طول دهههای گذشته، از طریق میانجیگری، نظارت بر آتشبس، عملیات حفظ صلح و کمک به اجرای توافقهای سیاسی، در موارد متعددی به پایان درگیریها یا کاهش احتمال بازگشت خشونت کمک کرده است.
در نامیبیا، سازمان ملل در روند گذار به استقلال، نظارت بر انتخابات و تثبیت نظم سیاسی جدید نقش مهمی ایفا کرد. در موزامبیک، مأموریت سازمان ملل پس از توافق صلح، بر اجرای آتشبس، خلع سلاح نیروها و برگزاری انتخابات نظارت کرد و به عبور کشور از یک جنگ داخلی طولانی کمک رساند. در السالوادور نیز سازمان ملل بر اجرای توافقهای صلح نظارت داشت و در بازسازی نهادهای سیاسی و امنیتی پس از جنگ نقش ایفا کرد.
تجربه کامبوج، سیرالئون، لیبریا و تیمور شرقی نیز نشان میدهد که حضور سازمان ملل، در کنار اراده داخلی طرفهای درگیر، میتواند زمینه گذار از جنگ به صلح و تثبیت نهادهای سیاسی را فراهم کند. عملیاتهای حفظ صلح در بسیاری از این کشورها به اجرای توافقها، حمایت از فرایندهای سیاسی، حفاظت از غیرنظامیان و کاهش احتمال بازگشت خشونت کمک کردهاند.
البته این کارنامه بدون شکست نیست. رواندا و سربرنیتسا، نمونههایی تلخ از ناتوانی جامعه بینالمللی و سازمان ملل در حفاظت از جان انسانها هستند. جنگ اوکراین، بحرانهای خاورمیانه و بسیاری از منازعات دیگر نیز نشان میدهند که ساختار فعلی سازمان ملل، بهویژه شورای امنیت، با مشکلات جدی مواجه است.
اما نقد این ناکامیها باید به مطالبه اصلاح منجر شود، نه به انکار کامل نهاد.
پرسش مهم این است که جایگزین سازمان ملل چیست؟ اگر این سازمان و سازوکارهای آن کنار گذاشته شوند، آیا جهان به نهادی عادلانهتر و کارآمدتر دست خواهد یافت؟ یا تنها یکی از معدود فضاهای موجود برای گفتوگو، ثبت اعتراض، ایجاد اجماع، نظارت بر رفتار دولتها و مطالبه پاسخگویی از میان خواهد رفت؟
حذف سازمان ملل الزاماً قدرت دولتهای بزرگ را کاهش نمیدهد؛ برعکس، ممکن است یکی از معدود محدودیتهای حقوقی و سیاسی موجود در برابر یکجانبهگرایی را از میان بردارد. در جهانی که قدرت نظامی و منافع ملی همچنان نقش تعیینکننده دارند، تضعیف نهادهای چندجانبه میتواند فاصله میان قدرت و مسئولیت را بیشتر کند.
سازمان ملل بینقص نیست و شورای امنیت نیز به اصلاحات جدی نیاز دارد؛ از بازنگری در ساختار نمایندگی و محدود کردن سوءاستفاده از حق وتو گرفته تا تقویت سازوکارهای پیشگیری از جنگ و افزایش پاسخگویی دولتها در برابر نقض حقوق بینالملل.
اما میان «نهاد ناکامل» و «نهاد بیفایده» تفاوت وجود دارد.
اینکه روسیه توانسته جنگی چندساله را با وجود مخالفت گسترده بینالمللی ادامه دهد، یا آمریکا در مواردی خارج از چارچوبهای مورد پذیرش حقوق بینالملل دست به اقدام نظامی زده است، بیش از آنکه ضرورت وجود سازمان ملل را نفی کند، محدودیتهای ساختار کنونی آن و ضرورت اصلاح سازوکارهایش را نشان میدهد.
سازمان ملل نتوانسته همه جنگها را متوقف کند؛ اما در بسیاری موارد از گسترش منازعات جلوگیری کرده، به پایان جنگها کمک کرده، مسیر گفتوگو را باز نگه داشته و حتی در موارد ناکامی، رفتار دولتها را در معرض قواعد، نظارت و مطالبه پاسخگویی قرار داده است.
شاید مسئله اصلی این نباشد که «چرا سازمان ملل نتوانست همه جنگها را متوقف کند؟»؛ مسئله این باشد که چرا برخی دولتها و قدرتهای بزرگ، در زمان تعارض منافع، خود را فراتر از قواعدی میبینند که برای حفظ صلح پذیرفتهاند.
در چنین شرایطی، راهحل حذف قانون و نهاد نیست؛ راهحل، اصلاح ساختارهایی است که باید قدرت را بیش از گذشته به مسئولیت و پاسخگویی پیوند بزنند.
نظر شما :