مشروطیت: تقابل اندیشه "قانونِ حاکمیت" و اندیشه "حاکمیتِ قانون"

نویسنده: عباس ترابی، حقوقدان و پژوهشگر ارشد مطالعات آمریکا و حقوق بین الملل از دانشگاه تهران

دیپلماسی ایرانی: سیزدهم اَمرداد ۱۲۸۵ شمسی، مظفرالدین شاه با امضای دستخط مشروطه که توسط میرزا احمد خان قوام السلطنه ملقب به "دبیر حضور" به نگارش درامده بود؛ برای نخستین بار امر قانون‌گذاری را از مقام سلطنت به پارلمان تفویض کرد. هر چند که با ضرورت توشیح شاهانه قوانین، مقام سلطنت در ایران همچون پادشاه انگلستان در امر قانون گذاری و در چارچوب مشروطیت مشارکت داده شد. با این اقدام، قدرت و اختیار پادشاه که تا پیش از مشروطه بر اساس احکام شریعت مقدس اسلام محدود و مشروط شده بود، از این پس مقرر شد توسط نمایندگان ملت و در قالب قوانین پارلمان نیز محدود و مشروط شود.

نباید از خاطر دور داشت، که در تاریخ ایران چه در دوره باستان و چه پس از اسلام، اگرچه مقام سلطنت خود را ملزم به تبعیت از احکام دینی می دانست؛ اما التزام سلطنت به شرع مقدس، از ضمانت اجرایی لازم برخوردار نبود. بدین جهت در قالب مشروطیت، التزام مقام سلطنت به تبعیت از قانون، در چارچوب قانون اساسی مشروطه از ضمانت اجرایی لازم برخوردار شد. لازم به ذکر است، یکی از دلایل مخالفت مرحوم شیخ فضل الله نوری با مشروطیت نیز بر سر همین مسئله بود و این فقیه بزرگ معتقد بود از آنجایی که سلطان ملتزم به رعایت شرع مقدس است، فلذا لزوم تقید سلطان به قوانین پارلمان با شریعت اسلام سازگار نیست.

صدور فرمان مشروطیت و تاسیس پارلمان، نقطه آغازین گذار تدریجی و آهسته جامعه ایرانی از مفهوم "رعیت" به مفهوم "شهروندی" بود. همچنین مشروطیت برای نخستین بار "جامعه سیاسی" ایران را با مفهوم "منافع ملی" آشنا ساخت و آن را بر منافع دستگاه سلطنت مقدم شمرد. اما یکی از اصول درخشان مشروطیت که البته هرگز بطور کامل جامه عمل نپوشید، مؤلفه "حاکمیتِ قانون" بود. به عبارت دیگر، تمایز مشروطیت با اعصار پیشین نه در فقدان قانون، بلکه در فقدان "حاکمیتِ قانون" بود.

بشر از ابتدای شکل گیری تمدن همواره قوانینی برای زندگی اجتماعی ابداع کرده بود و بعدها روسای قبایل و والیان و پادشاهان بعنوان واضعان قانون شمرده می شدند. در حقیقت، در طول تاریخ قانون، ابزار اعمال حاکمیت پدر در خانواده، ابزار حکومت رئیس قبیله و والی و شاهان بوده ولی این قانون، حکومت و شاه را محدود و مقید نمی کرد و تنها برای محدود و مقید کردن رعیت و زیر دست بکار گرفته می شد که از این وضعیت می‌توان تحت عنوان "قانونِ حاکمیت" Rule by Law  یعنی حکومت با ابزار قانون از آن یاد کرد که در این قالب، قانون به عنوان ابزار سلطه و سرکوب رعیت و زیر دست بکار گرفته می شد. لذا رعیت همواره از ابتدای تاریخ مشمول "قانونِ حکومت" بوده است، فلذا قانون اساسی مشروطیت از این منظر پدیده نادری نبود.

یکی از مشهورترین نمونه های "قانونِ حاکمیت" را می توان قانون حَمورابی Code of Hammurabi دانست که به دستور حمورابی، ششمین پادشاه از شاهان بابل به رشته تحریر درآمد و بر روی تخته سنگی استوانه ای حک شد. این نخستین سند قانونی است که به منزله "قانونِ پادشاه" و طی یک اعلان عمومی برای مقید نمودن رعایای سلطان در حیات شخصی و اجتماعی و اقتصادی در تاریخ مشهور است. این قانون شامل ۲۸۲ ماده در باب قانون جزا و قانون مدنی و قانون تجارت است. حمورابی، به عنوان فرمانروایی که سلطان را بالاتر از قانون می دانست اعلام کرد که این مجموعه قوانین از جانب مردوک خدای باروری و آفرینش و محافظ بابل بر زبان وی جاری شده است تا رعیت ذیل آن به نظم و امنیت در کنار یکدیگر روزگار بگذرانند.

اما آنچه قانون اساسی مشروطه را حائز اهمیت می کند، "حاکمیتِ قانون" Rule of Law است که مقرر شد به جای پدر، رئیس قبیله، والی و پادشاه، مجمعی از نمایندگان طبقات مختلف جامعه مِن جمله نمایندگان رعیت واضع قانون شوند و این قانون بر رفتار حکومت و پادشاه نظارت داشته باشد. مطابق همین برداشت از قانون بود که اصلی ابداع شد که می گفت: "پادشاه باید سلطنت کند و نه حکومت". چرا که از این پس حکومت از آن رعیت است. در غیر این صورت، رعیت همواره ظل قانونِ پادشاه زندگی می کرد. لذا مشروطیت می خواست اول از همه سلطان و حکومت را مشمول قانون و اطاعت از آن کند.

در اندیشه مشروطیت، حاکمیت از آن "ملت" است و تنها قوه اجرائی به "دولت" سپرده می شود. بر اساس این ساز و کار، "دولت" مجری و مطیع قوانین پارلمانی است که توسط نمایندگان "ملت" تصویب خواهد شد. به عبارت دیگر، در مشروطیت شخص پادشاه به تبع اندیشه حقوق الهی Divine Rights سلطنت می کند، اما دولتِ پادشاه منبعث از اندیشه حقوق طبیعی Natural Rights تابع قوانین مصوب ملت خواهد بود.

بنابراین، یکی از اصول اساسی اندیشه مشروطیت این است که می گوید؛ "پادشاه باید سلطنت کند، نه حکومت". به دیگر سخن، در اندیشه مشروطیت "سلطنت" از آن پادشاه و منبعث از حقوق الهی و"حکومت" منبعث از حقوق طبیعی و از آن ملت است. به همین منظور، تنها قوه اجرائی که زیر نظر پادشاه است به "دولت" واگذار می شود. اما "دولتِ پادشاه" مجری و مطیع قوانین پارلمانی خواهد بود که توسط نمایندگان "ملت" تصویب می شود.

مراد از "تفکیک قوا" Separation of Powers در قانون اساسی مشروطه نیز همین بود که بر طبق آن، پادشاه فقط سلطنت می کرد و نه حکومت. چرا که حکومت از آن ملت است. لذا پس از امضای فرمان مشروطیت توسط شاه قاجار، یک مجلس موقت که از آن با عنوان اولین مجلس مؤسسان نیز نام برده شده است؛ به جهت تدوین نظامنامه انتخابات مجلس ملی در تهران گشایش یافت. نمایندگان این مجلس عمدتاً تجار، روحانیون، و رؤسای اصناف بازار تهران بودند.

بر اساس این قانون نمایندگان مجلس به شش طبقه تقسیم می‌شدند: شاهزادگان قاجار، روحانیون و طلاب، اعیان و اشراف، تجار داری تجارتخانه معیّن، مالکان با دست کم هزار تومان دارایی و صنعتگران و پیشه‌وران از صنوف شناخته شده و دارای مغازه‌ای با شرایط مشخص. انتخاب‌شوندگان شامل ۱۵۶ نماینده بودند که از این تعداد ۶۰ کرسی به تهران و ۹۶ کرسی به دیگر ایالات اختصاص داده شده بود. ترکیب مجلس اول به این شکل بود: ۲۶درصد نمایندگان رؤسای اصناف، ۲۰درصد روحانیون و ۱۵درصد از تجار بودند.

نامزدهای پارلمانی ‌باید خواندن، نوشتن و تکلم به زبان فارسی را قادر باشند. مقرر شد انتخابات ایالتی در دو مرحله انجام شود. در مرحله نخست انجمن‌های ایالتی تشکیل و سپس از میان آن‌ها نمایندگانی برای مجلس ملی برگزیده شوند، اما انتخابات در تهران در یک مرحله انجام می‌شد. نخستین جلسه دوره اول مجلس شورای ملی در تاریخ ۱۴ مهر ۱۲۸۵ برابر با ۷ اکتبر ۱۹۰۶ در کاخ گلستان و در حضور مظفرالدین شاه قاجار گشایش یافت و تا ۱ سال و ۸ ماه و ۱۹ روز تا به توپ بسته شدنش در ۲ تیر ۱۲۸۷ برابر با ۲۳ ژوئن ۱۹۰۸ دایر بود.