جایگاه ایران در نظم حقوقی بین المللی، به تناسب قدرت نظامی، اقتصادی و نرم و مشارکت در اتحاد و ائتلاف منوط است

نویسندگان:

سید حسین سادات میدانی، مدرس حقوق بین الملل 

نعمت اله مظفرپور، پژوهشگر اندیشه سیاسی و دیپلماسی

دیپلماسی ایرانی: 

 حقوق یک دانش مقتدر است اما مانند همه دانشهای انسانی با قدرت و فریب آمیخته است. حقوق وقتی در سطح بین الملل ظاهر می گردد ارتباط تولید و تفسیر آن با قدرت بیشتر هم می شود. دیرزمانی است که جایگاه پوزیتویسم در سنجش علوم انسانی زیرسوال رفته و کمتر کسانی معتقد به عاری بودن علوم انسانی از ارزشداوری (Value-Free) هستند. علوم انسانی عملا در آکادمیهای جهان زمینه مند، تاریخمند، فرهنگی، تمدنی و عجین با قدرت و تحولات جامعه شناختی بررسی می گردد. بدیهی است که ساختار حقوق بین الملل بعد از جنگ دوم جهانی، خاستگاهی به درازای تاریخ بویژه تاریخ غرب دارد اما در این یادداشت قصد دیرینه شناسی (Archeology) حقوق بین الملل و منشور را نداریم بلکه با مفروض گرفتن منشور ملل متحد و سایر اسناد بین المللی، هدف این است که به محورهایی ناظر بر جایگاه قدرت در تفسیر از منشور و کنوانسیونهای مربوطه و نیز جایگاه قدرت در وضع و شکل دهی هنجارها و مقررات و عرف نوین و در یک کلام تبارشناسی (Genealogy) حقوق بین الملل در ارتباط با منافع ملی جمهوری اسلامی ایران اشاره کنیم.

 هنجارهای بین المللی اعم از سخت و نرم هر کدام ناظر بر مشکلاتی هستند. در اینصورت مهم این است که بازیگران و ائتلاف آنها چه چیزی را به عنوان مشکل و مساله بین المللی شناسایی کنند و چه تعریفی از آن مشکل و ابعاد و اهمیت آن بدست بدهند و سپس چه قوانینی را برای مواجهه با آن مشکل شکل داده و چگونه آنرا اجرا نمایند. قاعدتا هیچکدام بدون قدرت ملی و ائتلاف- اتحاد بین المللی حاصل نمی شود. منظور ما از قدرت نه فقط قدرت سیاسی رسمی دولتی، بلکه قدرت شبکه ای سیم پیچی گونه فوکویی است که از فرهنگ و اجتماع تا سیاست و اقتصاد و رسانه و تصویرسازی را در برگرفته و در سه سطح اندیشه، عمل و تصویر؛ ایجاد انضباط، حاکمیت و مشروعیت می کند. در این نگاه قدرت و ائتلاف قدرتها می کوشند ساماندهی بین المللی را به طریق مطلوب و از طریق عملکردها و تفسیرهای مطلوب خود مفصل بندی کنند. هرمنوتیک دانان معتقدند گاهی تفسیر از یک متن واحد به قدری تداوم و توسعه پیدا می کند که آن تفسیر خود به دانش و متن مستقلی تبدیل شده و هویتی نوین در کنار هویت مادر بدست می آورد. در این نگاه تا حدی اصول و اصول مندی فرسایش پیدا می کند زیرا همانگونه که نظریه پردازان گفتمان و فوکو معتقدند ساختار قدرت، ترکیب ساختار ارزشها و اصول را بازتنظیم کرده و ارزشها و اصول مرکزی را به پیرامون برده و اصول پیرامونی را در مرکز می نشاند. ممکن است قدرتی و بلوکی دیگر آن تنظیمات را معکوس کرده و جای مرکز و پیرامون را به گونه ای دیگر بازتنظیم نماید. این روند دقیقا در حقوق بین الملل هم ساری و جاری است. 

 به نظر می رسد امروزه حقوق بین الملل در معرض دینامسیم، تولید و تفسیرهای فزاینده مبتنی بر قدرت است که در این نوشتار به مهمترین روندهای قابل مشاهده می توان اشاره داشت:

1- هدف گذاری در روابط بین الملل: اینکه محوری ترین ارزش مطابق مقدمه و اهداف منشور، صلح باشد یا حقوق بشر و یا همکاری، شاهد بروندادهایی متفاوتی خواهیم بود. زیرا این اهداف لزوما همسو نیستند و امکان تعارض بین آنها وجود دارد. در صورت تعارض، کدامیک مقدم هستند؟ آیا محوری ترین اصل، صلح است یا حقوق بشر؟ اگر صلح باشد، در بسیاری مواقع اصل عدم مداخله و برابری حاکمیتها تقویت می گردد. اما اگر محوری ترین اصل، حقوق بشر باشد و یا صلح مندی با حقوق بشر مندی معرفی گردد، راه برای اعمال فشار بر کشورها و مداخله ولو به قیمت خدشه دار شدن صلح، فراهم می شود. کیسینجر در کتاب نظم جهانی، دو مولفه را برای نظم مد نظر دارد. یکی موازنه قوای بین دولت- ملتها و دیگری قواعد جوهری حاکم بر رابطه بین آنها. کشورهای غربی می کوشند حقوق بشر را  به عنوان قاعده جوهری صلح بین المللی معرفی و در نتیجه صلح را از سطح رابطه بین کشورها به داخل کشورها و با تمرکز بر قواعد جوهری خاص ببرند. خانم بشلت، کمیسر عالی حقوق بشر در سخنرانی می 2021 اظهار داشت کمیسریای عالی می کوشد طی تماس با شورای امنیت،  حقوق بشر را در دستور کار صلح و امنیت قرار دهد. این چینشها و اولویت بندیهای تفسیری، کاری است که قدرت انجام می دهد. این تفسیر، اصل برابری حاکمیتها و منع مداخله را تضعیف نموده و کشورهای مستقل را تحت فشار می گذارد. شکل دهی به اهداف و چینش آنها در سلسله مراتب هنجاری رژیم ها و ساختارها از سوی کشورهای مختلف دنبال می شود و هر کدام بسته به رویکرد و منافع، هدف های متفاوتی را حمایت و ترویج می کنند و در تلاش برای سازش برقرار کردن در بین نگاه های متعارض می باشند.

2- شکل دهی به رویه و عرف بین المللی  کارزار حقوقی بین المللی میان کشورها بیش از اینکه اجرای مر قوانین بین المللی باشد یک جنگ عمل انجام شده است. در این کارزار دولتها تلاش می کنند از دریچه عمل و اقدام و تکرار اقدام از یک طرف رویه ها و عرف های بین المللی را شکل داده و از طرف دیگر وضعیت های حقوقی را ایجاد نمایند که بیشتر بازتاب قدرت ایشان است تا هدف گذاری ها و مبانی قانونی و حقوقی. اقدام دولتها معطوف به قدرت است زیرا در اکثر موارد کسانی می توانند رویه شکل بدهند که ذاتا دارای قدرت ملی و چندجانبه مبتنی بر اتحاد و ائتلاف منطقه ای و بین المللی باشند. این حرکت جوهری می تواند به قدری صورت گیرد که عرف به عنوان یکی از منابع سیال حقوق بین الملل حتی بعد از مدتی از منابع نوشتاری همانند منشور ملل متحد و یا موافقتنامه های بین المللی قطع ارتباط کرده و به درختی در کنار یا ورای درخت حقوق مدون (معاهدات) تبدیل گردد. به ویژه اینکه اصل استقلال منابع حقوق بین الملل نیز کاملا پذیرفته شده است. گرچه کشورهای در حال توسعه معمولا کوشیده اند (با مخالفت های مستمر) مانع شکل گیری رویه های مطلوب قدرتمندان باشند، اما در گذر زمان و با مشاهده تکرار رویه دول قدرتمند و بی اثر شدن مخالفت و اعتراض خود، بعضا خود ممکن است به سمت همان رویه ها کشانیده شوند تا حداقل از منافع این رویه ها بهره مند باشند. از این طریق یا با همراهی قدرتمندان و یا با اتخاذ رویه های همخوان در عمل نیز به سهم خود در جنگ عمل انجام شده وارد شده و تفسیرپذیری و عرفی شدن یک قاعده حقوقی را تقویت و تسهیل می کنند. به عنوان نمونه می توان به حقوق توسل به زور (jus ad bellum) اشاره کرد. پس از حوادث 11 سپتامبر 2001 برخی از دولتهای قدرتمند (مشخصا ایالات متحده)، رویکرد موسع در توسل به زور را در دستورکار قرار دادند. در آن زمان این رویکرد که با متن و سیاق منشور ملل متحد همخوانی چندانی نداشت، مورد اعتراض بسیاری قرار گرفت. اما دیری نپائید که همان تفسیر طرفداران زیادی هم در میان قدرتمندان و هم در میان کشورهای در حال توسعه پیدا کرد. اینکه دولتها به مخالفت با یک رویه و عرف در حال شکل گیری ادامه دهند یا به سمت بهره گیری از مزایای آن رویه و عرف سمت و سو پیدا کنند، بیش از آنکه یک الزام حقوقی باشد یک انتخاب سیاسی است. همه اینها باعث شده است تا عرف که در قرن بیستم جای خود را به معاهدات داده بود، دوباره بازیابی شود و اکنون به عنوان منبع اصلی حقوق بین الملل عمل نماید.  

3- تفسیر موافقتنامه های بین المللی: موافقتنامه های بین المللی نیز مستقیما در معرض تفسیر و عرفی شدن هستند. معمولا هر طرف معاهده که دارای قدرت نظامی، اقتصادی و فرهنگی و زیرساخت رسانه ای بیشتری است در قالب جنگ عمل انجام شده، متن موافقتنامه را بیشتر در یک سیر تاریخی تحت تاثیر قرار می دهد. گرچه، برابری دولتها در حقوق بین الملل یک اصل حقوقی است، اما تفسیر و اجرای حقوق بین الملل در عمل تابع نابرابری هاست. به طور مثال در یک موافقتنامه بین المللی مرتبط با مقررات دریایی، کشورها در انعقاد و پذیرش آن موافقتنامه از نظر حقوقی تقریبا برابرند، اما در تفسیر و اجرای آن بسته به میزان قدرت و توانمندی دریایی بی تردید متفاوت خواهند بود. عضویت در موافقتنامه های بین المللی کمابیش یکسان انجام می شود، اما تفسیر و اجرای آنها تابع قدرت دولتهاست. به این دلیل، برای مشارکت در روند شکل دهی هنجارها از طریق موافقتنامه های بین المللی صرفا به عضویت و یا مخالفت با عضویت نباید بسنده کرد، بلکه این قابلیتهای یک کشور است که می تواند در آغاز واقعیات قدرت را در درون یک سند بازتاب داده و در ادامه با بهره گیری از نابرابری های قدرت در روند تفسیر و اجرا نهادینه نماید. در این نگاه، مشارکت جهانی محدود به نهادهای خارجی یک کشور نبوده و نهادهای متولی امور داخلی (نهادهای قانون گذار و قضایی) نیز ایفای نقش می کنند. امروز رابطه مستقیمی بین توسعه «نظام حقوقی داخلی» کشورها و درجه مشارکت جهانی در حقوق بین الملل وجود دارد. در حقیقت، بسیاری از رژیم های بین المللی در پرتوی الزامات حقوقی داخلی کشورها حرکت می کنند. به طور مثال، این موضوع در حقوق بین الملل کیفری بسیار نمایان است. امروز برای مشارکت جهانی در حقوق بین الملل، تنها داشتن دیپلمات های ورزیده کفایت نمی کند و کشورها نیاز به کارگزاران داخلی مجهز به مشارکت بین المللی هستند. 

4- شکل گیری نهادهای غیررسمی و گسترش دیپلماسی پنهان: به دلیل تورم مشکلات و نیز ناکارآمدی نظام ملل متحد در پاسخگویی کافی و سریع، طی سالهای اخیر شاهد شکل گیری و فراوانی سکوهای غیررسمی مختلف دیگر در کنار سازوکارهای سازمان ملل متحد هستیم. امروزه تمایل به رسیدگی به موضوعات و وضعیت های بین المللی در درون قالب های غیررسمی بیشتر وجود دارد تا قالب های رسمی همانند ملل متحد. به طور مثال در حالی که برخی دولتها با نخوت فکر می کردند که بروندادهای مذاکرات روند آستانه در خصوص سوریه در نهایت باید به شورای امنیت ارجاع شده و تایید اخذ نماید و لذا اطراف مذاکرات آستانه آب در هاون می کوبند. ولی روند آستانه بدون توجه به شورای امنیت عملا توفیقات خوبی در برداشت که در حاشیه و در عرض نظام ملل متحد عمل کرده و می کند. بسیاری از موضوعات جهانی، امروز موضوع یک روند غیررسمی هستند و نهادهای رسمی بیش از اینکه محفلی برای تصمیم سازی باشند، مرجعی برای تائید پخت و پز قبلی نهادهای غیررسمی شده اند.

5- استیفای حقوق بین الملل: همانگونه که گفته شد ماده خام اصلی و پشتوانه حقوق بین الملل، عمل است. همانند نظام های داخلی، در سطح بین المللی می بایست بین برخورداری از یک حق و استیفای همان حق قائل به تفکیک شد. برخورداری از یک حق فی نفسه برای استیفای همان حق کفایت نمی کند. استیفای حقوق بین الملل تا حدود زیادی تابع قدرت و توانمندی های جامع فکری، عملی و تصویری یک کشور است. به طور مثال، قطعنامه های مختلف شورای امنیت بر حقوق آذربایجان در قره باغ صحه گذاشته و خواستار پایان اشغال شده بودند، اما این کشور به دلیل ضعف قدرت ملی قادر به استیفای حقوق خود نبود تا نهایتا پس از دستیابی به قدرت برتر نسبت به کشور همسایه اجرای مفاد همان قطعنامه ها را  عملی ساخت. در مقابل فلسطین علیرغم داشتن قطعنامه های مختلف شورای امنیت و مجمع عمومی تاکنون به استیفای حقوق خود قادر نبوده است. یا اینکه سوریه علیرغم داشتن قطعنامه صریحی مانند قطعنامه 242(1967) تاکنون موفق به استیفای حقوق خود در جولان نشده است. خطای راهبردی است که اگر استیفای حقوق بین المللی را صرفا از گذر ارجاع و استناد به یک منبع حقوق بین الملل ببینیم. استیفای حقوق بین الملل قبل از داشتن مبنای حقوقی، نیازمند برخورداری از پشتوانه قدرت است. این ماده 4 معاهده عدم اشاعه هسته ای نیست که به یک کشور اجازه غنی سازی می دهد یا نمی دهد، بلکه توانمندی ها و ظرفیت های ناشی از قدرت همان کشور است که شرایط غنی سازی را فراهم می آورد. برخورداری از حق در قطب جنوب نیز قبل از اینکه نیاز به مبنای معاهداتی داشته باشد، مستلزم آمادگی های قدرت محور است. منابع حقوق بین الملل طعم و ذائقه قدرت را تعیین می کنند اما خود فی نفسه موجد قدرت نیستند. این هم کنشی حقوق بین الملل و قدرت است که حتی بعضا قضات بین المللی را سردرگم می کند تا بیان کنند که واقعا نمی دانند که آیا حقوق بین الملل بهره گیری از سلاح هسته ای در شرایط استثنائی دفاع از خود را منع می کند یا خیر؟ (نظریه مشورتی سال 1996 دیوان بین المللی دادگستری)

6- افزایش نقش بازیگران چندهویتی و تخصصی: امروزه موضوعات و سوژه های حقوقی بین المللی بیش از گذشته تنوع پیدا کرده است که محیط زیست و تجارت بین الملل از جمله آنها است. در حالیکه نهادهای قدیمی مانند دیوان بین المللی دادگستری در قبال اثرگذاری موجودیت های غیردولتی بسته عمل می کنند، در سازمان جهانی تجارت و نفتا، این موجودیت ها هم در مرحله ارائه اطلاعات و هم استانداردسازی و هم اثرگذاری بر کشورهای جهان ایفای نقش می کنند. از اینرو سازمانهای غیردولتی مستقیم و غیرمستقیم بر شکل دهی قواعد و هنجارهای بین المللی و رویه های مقتضی اثر می گذارند. مسائل نوین بین المللی مانند حوزه سایبر بیش از سایر حوزه ها در معرض اثرگذاری نهادهای غیردولتی و سازمان های تخصصی هستند. به عنوان نمونه گوگل چندی پیش اعلام کرد که در مدت 5 سال 1 میلیارد دلار برای اینترنت آزاد و حمایتهای مقتضی در قاره آفریقا هزینه خواهد کرد. بناست این پروژه بر امکان دسترسی و قابل اتکا بودن اینترنت در این قاره تمرکز نماید. اولا این کار آشکارا، ورای حاکمیتهای ملی در آفریقا صورت می گیرد. دوم اینکه در سطح حقوقی، مقوم رهیافت غربی است. در حالیکه کشورهای در حال توسعه در شکل دهی رژیم حقوقی سایبر بر صلح و ثبات و حاکمیت ملی تاکید دارند، غربیها بر آزادی اطلاعات و تقدم آزادی بر امنیت و صلح تاکید می نمایند. قاعدتا اگر روزی جهان به سمت تدوین کنوانسیون حقوقی در امر سایبر حرکت کند، ایندو روایت با همدیگر تعارض حقوقی خواهند داشت و برنده این تعارض دیدگاهی است که دارای قدرت متناسب مرکب از امنیت، اقتصاد و حقوق بشر و نیز قدرت و گستره عمل و اقدام و روایت سازی نرم کارآمدتری است. توسعه نقش بازیگران غیردولتی و تخصصی عمدتا از سوی کشورهایی دنبال می شود که تمایل به گریز از فرایندهای رسمی بین الدولی دارند و از طرف دیگر به دنبال آن هستند تا در پوشش غیردولتی بودن ، اهداف دولتی را دنبال کنند. همچنین با تخصصی شدن بسیاری از مقولات بین المللی، بهره گیری از بازیگران تخصصی، مشارکت کشورهای در حال توسعه و یا کمتر توسعه در هنجارسازی بین المللی و مدیریت بین المللی کاهش می دهد.

7- مقابله با روندهای بین المللی نامطلوب: روندسازی بین المللی نیازمند قدرت فکری، عملی و روایت سازی متناسب است. به عنوان نمونه امریکا امکانات قابل ملاحظه ای برای مقابله با عرفها و رویه های نامطلوب برای منافع آمریکا اختصاص داده است. مقابله با عرفهای نامطلوب و شکل دهی عرف مطلوب نیازمند اتحاد و ائتلاف در سطح بین المللی است و ائتلاف نیز نیازمند قدرت اقتصادی، امنیتی و تجاری است. مثلا چین برای مقابله با رهیافت غربیها درباره سین کیانگ طیف گسترده ای از کشورهای اسلامی و آفریقایی و آسیایی و حوزه خلیج فارس را در ژنو و نیویورک با خود همراه می کند که بسیاری از آنها دوستان استراتژیک آمریکا و اروپا هستند. درست است که بسیاری از آن کشورها در حوزه حقوق اقلیتها با چین سازگارترند تا غرب اما باید اعتراف کرد که قدرت اقتصادی-تجاری چین مولفه بسیار کلیدی در جلب رای دوستان آمریکا است. شاید با اعتراض بتوان در جایگاه «خرده گیر پایدار» قرار گرفت، لکن برای خنثی سازی یک قاعده عرفی در حال شکل گیری، قطعا به همراهی بخش زیادی از جامعه جهانی نیاز است.

8- فراوانی و فزونی حقوق نرم و غیرالزام آور: جامعه بین المللی در عصر دلزدگی از حقوق سخت به سر می برد که بیشتر معلول پیچیده شدن امور بین المللی و موضوعی شدن ائتلاف و اتحاد و در نتیجه سخت حاصل شدن اجماع و تدوین معاهدات است. دولتها اکنون کمتر آمادگی پذیرش تعهدات در قالب های الزام آور را دارند و این امر موجب فراوانی و فزونی حقوق نرم و اسناد غیرالزام آور در جامعه بین المللی شده است. یکی از ویژگی های بارز این نوع از حقوق، قدرت محور بودن آنهاست. ضمانت اجرای این گونه از تکالیف بین المللی قبل از اینکه از زاویه مسئولیت و جبران خسارت حقوقی دیده شود، در درون واکنش قدرت محور و تبعات بین المللی تعریف می شود. از طرف دیگر، الزام آوری بعضا نه از طریق معاهده سازی سنتی بلکه از طریق تصمیمات قهری سازمانهای بین المللی دنبال می شود که قطعنامه های قانون سازی شورای امنیت از جمله این موارد هستند. این تحولات گواه آن است که قانونگذاری بین المللی نیز به سمت قانون گذاری قدرت محور در حال حرکت است و در این روند نقش رضایت صریح کشورها در پذیرش یک تعهد بین المللی کمرنگتر خواهد بود. بزرگترین میراث بدخیم این تحول در آن است که دیگر با اعتراض رسمی نمی توان مانع از شکل گیری یک تکلیف بین المللی شد و از طرف دیگر، امکان تحدید حقوق ذاتی کشورها به صورت قهری و ورای رضایت یک کشور وجود خواهد داشت.

نتیجه گیری: منافع و امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران

با عنایت به ملاحظات فوق، به نظر می رسد شاهد فشارهای حقوقی قطبهای قدرت بر کشورهای مستقل  بویژه جمهوری اسلامی ایران خواهیم بود. ایران اسلامی زمانی می تواند در شکل گیری و اجرای حقوق بین الملل در راستای منافع و اهداف ملی کارآمد واقع بشود که برای این تحولات برنامه داشته و دارای قدرت عمل متناسب بویژه در سه بعد قدرت امنیتی - نظامی، اقتصادی و قدرت نرم باشد و دیگر اینکه بتواند به اتحاد و ائتلاف ولو موضعی و موضوعی با سایرین دست یابد. درست است که ایران دارای قدرت عمل در برخی فازها می باشد اما اینها به تنهایی کفایت نمی کنند و پایداری عمل و اقدام امنیتی ایران نیازمند قدرت اقتصادی و قدرت نرم و مشارکت در اتحاد و ائتلاف منطقه ای و جهانی است. توسعه ابزار جدید مشارکت بین المللی در سطح داخلی و بین المللی نیز شایسته توجه جدی است. تاکید می شود برای مشارکت جهانی در حقوق بین الملل، تنها داشتن دیپلمات های ورزیده کفایت نمی کند و کشورمان نیازمند کارگزاران داخلی مجهز به مشارکت بین المللی است.