چالش هنگ کنگ و چین

نویسنده: سید رضا حسینی، کارشناس حقوق بین الملل

دیپلماسی ایرانی: تصویب قانون امنیت ملی برای کنترل و برخورد با براندازی و تحرکات جدایی طلبانه در هنگ کنگ یکی از موضوعات سیزدهمین اجلاس کنگره خلق چین در هفته گذشته بود که موجب اختلاف نظرهای حقوقی در خصوص قانونی بودن چنین تصمیمی شده است. پیش از این هم ساختار «یک کشور- دو سیستم» به عنوان نظام اداره هنگ کنگ با ابهامات مختلفی مواجه بود اما به نظر می رسید حداقل در خصوص لزوم تصویب قانون امنیت ملی در شورای قانون گذاری هنگ کنگ تردیدی وجود نداشته باشد. اصل 23 قانون پایه این منطقه به تصویب قانون امنیت ملی توسط مراجع هنگ کنگی اشاره می کند اما دولت مرکزی قصد استفاده از ظرفیت اصل 18 و ضمیمه 3 این قانون را دارد. پیش از این اقدام شورای قانونگذاری هنگ کنگ در سال 2003 برای تصویب قانون امنیت ملی اعتراضات چند صد هزار نفری مردم را به دنبال داشت که نهایتاً به کنار گذاشته شدن لایحه مذکور انجامید. 

دولت مرکزی چین قصد دارد به جای انتظار برای اجرای اصل 23 توسط دولت هنگ کنگ و تصویب قانون امنیت ملی، با بهره گیری از ظرفیت اصل 18 و قانونگذاری اولیه در کنگره ملی خلق، قانون مذکور را در زمره قوانین ملی ضمیمه 3 درج و سپس وارد نظام حقوقی هنگ کنگ کند. موضوعی که از نظر برخی حقوقدانان، دور زدن نظام قانونگذاری هنگ کنگ و بر خلاف «خودمختاری» منطقه، قانون پایه هنگ کنگ و ساختار «یک کشور- دو سیستم» است. 

این قانون بخش هایی فراتر از امنیت ملی را در بر دارد و موضوع اصلاح نظام آموزش هنگ کنگ نیز به نحوی در آن گنجانده شده است. موضوعی که زعم چین یکی از مهمترین اقدامات برای تقویت ملی گرایی و احساس تعلق کودکان و نوجوانان هنگ کنگی به سرزمین مادری خود است. البته به گفته طراحان، این قانون عمدتاً به «حرکت های جدایی طلبانه، براندازی، دخالت خارجی و تروریسم» می پردازد و مسئولیت دولت هنگ کنگ برای اجرای اصل 23 همچنان در جای خود وجود دارد؛ چراکه این قانون به جرایم «آشوب، خیانت، و سرقت اسرار دولتی» که در اصل 23 ذکر شده اند نپرداخته و در نتیجه اقدام مجزای دولت محلی برای اقدام به اصل 23 و تدوین لایحه امنیت ملی مختص خود غیر قابل اجتناب است. 

برای روشن شدن موضوع باید به قانون پایه رجوع کرد. قانون پایه منطقه ویژه اداری هنگ کنگ به دنبال بیانیه مشترک 1984 دولت های بریتانیا و چین در خصوص الحاق مجدد هنگ کنگ به چین به تصویب رسید. این سند در واقع قانون اساسی کوچک هنگ کنگ و مبنای حقوقی اداره و ارتباط این منطقه با سرزمین اصلی در چهارچوب ساختار «یک کشور- دو سیستم» است. یک کشور در این عبارت به چین و دو سیستم به اجرای قوانین مختلف چین و هنگ کنگ در محدوده صلاحیت قضایی اختصاصی خود اشاره دارد. بر اساس اصل 18 این قانون: 
قوانین لازم الاجرا در منطقه ویژه اداری هنگ کنگ به شرح زیر می باشند:
-    قانون پایه؛
-    قوانینی که به استناد اصل 8 قانون، پیش از الحاق (1997) در این منطقه اجرا می شدند؛
-    قوانین مصوب شورای قانونگذاری.
در ادامه این اصل آمده: 
قوانین ملی چین بر منطقه اعمال نخواهد شد مگر مواردی که در ضمیمه 3 این قانون ذکر شده اند. چنین قوانینی تنها از طریق ابلاغ و یا قانونگذاری بعدی توسط منطقه اجرایی خواهند شد. کمیته دائمی کنگره خلق چین پس از مشورت با کمیته قانون پایه کنگره و دولت هنگ کنگ می تواند مواردی را به این لیست اضافه یا از آن حذف کند. موضوع این قوانین محدود به امور دفاعی، سیاست خارجی و سایر مواردی می باشد که طبق این قانون خارج از صلاحیت دولت محلی تشخیص داده شده اند. 

فهرست فعلی قوانین ضمیمه 3 شامل مواردی همچون پایتخت، تقویم، سرود، پرچم، آرم، روز ملی، قانون تابعیت، دریای سرزمینی، منطقه آزاد انحصاری اقتصادی و مزایا و مصونیت های کنسولی و دیپلماتیک جمهوری خلق چین و نیز تأسیس مقر ارتش چین در هنگ کنگ است. بررسی این قوانین حاکی از آنست که جملگی آنها در حوزه های سیاست خارجی، دفاعی و فراتر از صلاحیت دولت محلی هنگ کنگ می باشند و در نتیجه مخالفتی در مورد آنها وجود ندارد. 

برخی منتقدان اعتقاد دارند قانون امنیت ملی هنگ کنگ بر خلاف موارد فوق، نه تنها در هیچ یک از حوزه های 3 گانه اصل 18 یعنی امور دفاعی، سیاست خارجی و یا موارد دیگری که ورای صلاحیت دولت هنگ کنگ می باشند، قرار نمی گیرد بلکه به موضوعی می پردازد که اصل 23 آن را در صلاحیت اختصاصی دولت محلی قرار داده است. بر اساس این اصل:
منطقه ویژه اداری هنگ کنگ قانون اختصاصی خود برای مقابله با هرگونه خیانت، جدایی طلبی، شورش و براندازی علیه دولت مرکزی یا سرقت اسرار دولتی به منظور مقابله با اقدامات سیاسی سازمان های سیاسی خارجی و هرگونه همکاری افراد و نهادهای سیاسی با افراد و نهادهای سیاسی خارجی در منطقه را تصویب خواهد نمود.

این اصل صراحتاً موضوع جرم انگاری خیانت، جدایی طلبی، شورش و براندازی علیه دولت مرکزی، سرقت اسرار دولتی و همکاری سیاسی با نهادهای خارجی را بر عهده دولت هنگ کنگ می گذارد؛ در نتیجه تصویب قانون ملی در حوزه امنیت ملی و اعمال آن از طریق استناد به ضمیمه 3 می تواند بر خلاف اصول قانون پایه و خودمختاری وعده داده شده برای هنگ کنگ در بیانیه مشترک 1984 تعبیر گردد.

بر اساس طرح اولیه، قانون امنیت ملی از طریق سازمان های چینی در هنگ کنگ اجرایی خواهد شد. اعمال چنین اقتداری از طرف دولت مرکزی در محدوده صلاحیت دولت هنگ کنگ می تواند خودمختاری دولت محلی را تحت تأثیر قرار دهد. همچنین، این قانون نه فقط اقدامات بلکه برای «پیشگیری، توقف و مجازات» هرگونه فعالیتی با هدف جدایی طلبی، براندازی، ارتباط با سازمان خارجی یا تروریسم وضع خواهد شد. گستردگی مفاهیم امنیت ملی از جمله اقدام به براندازی و شورش می تواند در مقام اجرا مغایرت هایی با آزادی های وسیع مطبوعات، عقیده، بیان و اجتماع کنونی هنگ کنگ داشته باشد. هنگ کنگ تنها نقطه ای از کشور چین است که هنوز با گذشت بیش از 30 سال از حادثه تیان آن من، در 4 ژوئن هر سال یاد و خاطره قربانیان این روز را گرامی می دارد و باید دید پس از اعمال قانون جدید آیا همچنان مجوز برگزاری این مراسم صادر خواهد شد یا برگزاری آن بر خلاف امنیت ملی تشخیص داده خواهد شد. 

موضوع مهم دیگر که هنوز جزئیات آن بیان نشده، سازوکار رسیدگی قضایی به این لایحه است؛ اینکه چنین اتهاماتی مانند سایر دعاوی کیفری در نظام حقوقی کنونی هنگ کنگ رسیدگی خواهند شد یا شعبات ویژه ای برای آنها در نظر گرفته می شود؟ قانون امنیت ملی ماکائو دیگر منطقه ویژه اداری چین در سال 2009 به تصویب رسید و بر مبنای آن، رسیدگی به اتهامات امنیت ملی تنها به قضات با ملیت چینی واگذار شده است. اجرایی شدن این ترتیبات در مورد هنگ کنگ، می تواند به نقض قانون پایه منجر شود چراکه برای قضات شرط ملیت ذکر نشده و تنها رییس دیوان عالی و وزیر دادگستری باید تابعیت هنگ کنگی داشته باشند. 

در قوانین و مقررات فعلی، مشخص نیست چگونه و چه نهادی صلاحیت تشخیص اینکه قانونی در حوزه سیاست خارجی، دفاعی و خارج از صلاحیت دولت هنگ کنگ می باشد یا خیر، را دارد. اما شورای قانونگذاری هنگ کنگ در جلسه ای در سال 1998 این سوال را مطرح نمود. وزیر قانون اساسی و امور سرزمین اصلی وقت هنگ کنگ در پاسخ به این ابهام اظهار داشت: «کمیته دائمی کنگره خلق چین در خصوص امکان اضافه شدن قوانین به لیست ضمیمه 3 قانون پایه با دولت هنگ کنگ مشورت خواهد کرد. سپس بسته به موضوع قانون، وزارت دادگستری به همراه سایر نهادهای ذیربط درباره اینکه آیا قانون مذکور از جمله موارد 3 گانه مذکور در اصل 18 قانون پایه می باشد یا خیر؛ اظهار نظر خواهند کرد». به علاوه، شورای قانونگذاری هنگ کنگ در مورد تأثیرات احتمالی قانون ملی پیشنهاد شده بر هنگ کنگ طرف مشورت قرار می گیرد. اما آیا دولت هنگ کنگ امکان مخالف با اضافه شدن قانون ملی ارائه شده به لیست ضمیمه 3 را دارد یا خیر؟ وزیر قانون اساسی هنگ کنگ در پاسخ به این مطلب در جلسه سال 1999 شورای قانونگذاری اعلام کرد: «این مخالفت می تواند به کمیته دائمی کنگره خلق چین اعلام شود». البته به نظر نمی رسد عملاً دولت هنگ کنگ امکان مخالفت موثری با نظرات و حتی تفاسیر کنگره ملی خلق داشته باشد و نهایتاً آنچه برتری و تفوق خواهد یافت نظرات دولت مرکزی است.

اظهار نظر نهایی در خصوص مغایرت یا هماهنگی قانون امنیت ملی با اصول ساختار «یک کشور- دوسیستم» منوط به بررسی جزئیات این لایحه است که در ماه های آینده توسط کمیته دائمی کنگره خلق چین تدوین خواهد شد اما اجمالاً می توان گفت: با توجه به موارد فوق و اصول حقوقی، اگر این قانون در چهارچوب موضوعات مندرج در اصل 23 قانون پایه توسط دولت مرکزی به تصویب برسد می تواند نقض قانون پایه و به علاوه تعهد بین المللی دولت چین در موافقتنامه 1984 تلقی گردد. با توجه به برتری قانون پایه و نیز تعهد بین المللی چین، تفسیر کنگره ملی خلق و حتی قانونگذاری داخلی نمی تواند آن را قانونی سازد. اما در صورتی که محتوای قانون در چهارچوب اصل 18 و ضمیمه 3 قانون پایه، موضوع این قانون امور دفاعی، سیاست خارجی و یا سایر موارد خارج از صلاحیت دولت محلی باشد، پس از مشورت با دولت هنگ کنگ و از طریق ابلاغ یا قانونگذاری بعدی در منطقه قابل اجرا می باشد و از این منظر مغایرتی به وجود نخواهد آمد.