مصوبات شورای امنیت معاهده بین‌المللی نیست

گفتاری از: علی میریوسفی*

دیپلماسی ایرانی: شورای امنیت یکی از ارکان اصلی سازمان ملل متحد و دارای اهمیت دوگانه سیاسی و حقوقی است. بر اساس حقوق بین الملل، کشورهای عضو سازمان ملل متحد می بایست طبق أصول ٢٥ و ١٠٣ منشورملل متحد، مصوبات این شورا را رعایت کنند. اگر چه مصوبات شورای امنیت دارای ارزش حقوقی در نظام بین الملل هستند، ولی در فرآیند تصویب آنها ملاحظات و معادلات سیاسی بیش از سایر جنبه ها ملاک قرار می گیرند. بعبارت دیگر شورای امنیت مهمترین نقطه تلاقی سیاست بین الملل با حقوق بین الملل است. از این رو توجه به زمینه های سیاسی قعطنامه های این شورا اهمیت زیادی دارند. در واقع آنچه در قالب قطعنامه های  شورا متبلور می شود، برآیند معادلات جهانی قدرت و ساختار موجود در شورای امنیت است. به عبارت دیگر، قطعنامه های شورای امنیت، تصمیماتی سیاسی هستند که بار حقوقی پیدا کرده و کشورها ملزم به رعایت آن می شوند.

اعتبار اسناد حقوق بین الملل بدون نیاز به مصوبه مجالس ؟

موضوع تعارض قوانین، موضوع پیچیده ای است که از دیرباز در حقوق بین الملل مورد بحث بوده است.  این پرسش همواره مطرح می شود که اگر قوانین بین المللی با قوانین داخلی کشورها در تعارض باشد، چه وضعیتی پیدا می کنند؟ دربرخی از کشورها مثل آمریکا قانون اساسی وضعیت تعارض قوانین را تعیین کرده است. در سایر کشورها که قانون أساسی در این باره سکوت کرده است، موضوع به مراتب پیچیده تر می شود و بعضا این موضوع به مراجع ذی صلاح اعم از مجلس یا غیر آن ارجاع داده می شود. در مورد آمریکا، همانطور که گفته شد موضوع تعارض قوانین به صراحت در قانون أساسی این کشور آمده است. بر این اساس مهمترین قانون، قانون اساسی آمریکا بوده و هیچ قانون دیگری أعم از قوانین ایالتی و بین المللی نمی تواند أصول و مواد قانون أساسی را نقض کند. در رده دوم، قوانین فدرال، دستورالعمل های اجرایی رییس جمهور و قوانین بین  المللی بصورت هم عرض هم قرار دارند. رده سوم نیز به قوانین ایالتی و دستور العمل های اجرایی فرماندارهای ایالتی اختصاص دارد.  به همین خاطر قوانین بین المللی شامل مصوبات شورای امنیت با قوانین فدرال و دستورات اجرایی رئیس جمهور هم عرض بوده و به شرط عدم تعارض با قانون اساسی معتبر هستند. زمانی که دو یا چند قانون هم عرض همدیگر قرار می گیرند، قانون موخر مقدم بر قوانین قبلی خواهد بود. لذا بر اساس مواد قانون اساسی آمریکا، اگر تاریخ تصویب قانون بین المللی جدیدتر باشد، می تواند قوانین قبلی را تکمیل، اصلاح یا حتی نقض کند و بالعکس؛ یعنی قانون مصوب فدرال در مجلسین آمریکا نیز می تواند قوانین بین المللی شامل مصوبات شورای امنیت را نقض کند که یک نمونه تاریخی آن  را در سال ١٩٧١ در رای کنگره به نقض قطعنامه تحریمی شورای امنیت بر علیه رودزیا شاهد بودیم. البته این به شرطی است که این قوانین با وتوی رئیس جمهور مواجه نشود.  در مورد ایران، موضوع تعارض قوانین بسیار پیچیده تر است. در قوانین مدنی ایران معمولا صلاحیت قوانین بین المللی به رسمیت شناخته شده است؛ ولی در حقوق بین الملل عمومی اوضاع پیچیده تر است. از این رو مساله تعارض قوانین باید در هر کشوری به صورت مجزا مورد بررسی قرار گیرد.  لذا در پاسخ به این پرسش که در صورت تعارض مصوبات شورای امنیت یا معاهدات بین الملل  با قوانین داخلی کشورها چه وضعی حاکم خواهد بود، باید دید اولویت قوانین هر کشور به چه نحو تعریف شده است و چه مکانیزمی دارد.

از دیگر سو، مصوبات شورای امنیت معاهده بین المللی تلقی نمی شود، چرا که در بسیاری موارد تصمیمات این شورای پانزده عضوی درباره یک عضو غائب در شورا تصویب می شوند . معاهده بین المللی مبتنی بر این است  که دو یا چند طرف بین المللی مذاکراتی را حول موضوع یا موضوعاتی خاص انجام داده  و در نهایت توافق نموده و به یک متن مشترک رسیده باشند. نحوه برخورد با این سند بین المللی بر حسب قوانین هر کشور متفاوت است. بدین صورت که در برخی کشورها مانند ایران و آمریکا معاهده های بین المللی باید به تصویب مجالس برسد یا رضایت مجالس کشورشان را جلب کنند. برخی کشورها چنین الزامی را ندارند.

 قعطنامه شورای امنیت، جلوگیری از اقدام داوطلبانه و سوق به اجبار حقوقی؟

موضوع دیگر در اجرای قطعنامه های شورای امنیت این است که آیا این قعطنامه دست دولت ها را برای اجرای داوطلبانه تعهداتش می بندد  و به اجبار حقوقی سوق می دهد، یا خیر؟ در این باره باید به مکانیزم، ضمانت اجرایی و زبان مورد استفاده در قطعنامه سازمان ملل توجه کافی شود. گاهی موارد شامل یک اظهار نگرانی ساده و برخی موارد شامل توصیه اکید به کشورها برای رعایت شدید ترتیباتی خاص است. در مواردی نیز از کشورها درخواست خاصی می شود و در پاره ای موارد نیز مکانیزم ها و ضمانت اجرایی پیش بینی می شود. برای مثال کمیته ای به منظور نظارت بر حسن اجرای موضوع مور تصویب پیش بینی می شود ویا مکانیسم های را تعبیه می کنند که اگر توافق نقض شد، چه تبعات و پیامدهایی برای نقص کننده پیمان داشته باشد. با وجودی که طبق أصول ٢٥ و ١٠٣ منشور، مصوبات شورای امنیت در چارچوب أصول منشور و حقوق بین الملل لازم الاتباع هستند، ممکن است این قطعنامه ها مورد قبول یا رد کشور محکوم علیه قرار گیرد. با این حال مصوبات شورای امنیت معمولا از سایر کشورها نیز می خواهد موضوع مورد تصویب را رعایت کنند یا به اجرای آن کمک کنند. پس از  صدور قطعنامه ٢٢٣١در مورد تایید برجام، بیانیه ای از سوی وزارت امور خارجه منتشر شد که بر اساس آن ایران ضمن تایید حمایت این قطعنامه از اجرایی شدن برجام اعلام کرد خود را ملزم به رعایت بخش هایی از مصوبه شورای امنیت نمی داند. با این حال این قطعنامه از مابقی کشورها می خواهد که این محدودیت ها را رعایت کنند. توجه به این نکته مهم این است که هم مقامات ایرانی و هم جان کری به صراحت اعلام کرده اند که این قطعنامه بخشی از برجام نبوده و عدم اجرای این بندها بعنوان نقض برجام محسوب نخواهد شد.

* رییس گروه مطالعات خاورمیانه دفتر مطالعات بین المللی وزارت خارجه، سخنگوی سابق نمایندگی ایران در سازمان ملل