آیا عصر افول قدرت اقلیم کردستان کلید خورده است؟

نویسنده: آرمان سلیمی، کارشناس مسائل عراق

دیپلماسی ایرانی: تاریخ سیاسی دولت ملی عراق در سال‌های بعد از 1924 مملوء از حوادث سلبی و انفصال‌هایی است که همواره بر شانه‌های حکمرانی و جامعه سیاسی این کشور سنگینی کرده است. کمتر کشوری را در جهان سراغ داریم که همانند عراق، میان معارضان و حاکمان همواره رغبتی برای توافق و سازش وجود داشته باشد اما در عمل بیش از صلح جنگ درگیر اتفاق افتاده باشد. باور این مساله دشوار است که در اوج جنگ کردها با حکومت مرکزی در دهه 1970 یکباره میان هیات دولت و حزب دموکرات کردستان عراق به رهبری ملا مصطفی بارزانی، بر سر تقسیم کرکوک توافق حاصل می‌‎شود. 

یا شاید در سال 1991 بعد از وقوع کشتارهای غیرانسانی حزب بعث و تجربه همزیستی مرگ و زندگی از سوی کردها، کسی باور نداشت که جلال طالبانی، رئیس حزب اتحادیه میهنی کردستان در مقابل دوربین‌ها صدام را در بغداد به آغوش بکشد. در تاریخ جدید نیز باور این رخداد دشوار است که پس از وقوع حادثه 16 اکتبر 2017 در کرکوک که از آن به عنوان شکست همه‌پرسی استقلال کردها یاد می‌شود، در سال 2018 در بغداد، برای مسعود بارزانی، رهبر استقلال‌خواهی کردها فرش قرمز پهن کنند. در مجموع، قاعده ثابت در صحنه سیاست و حکمرانی کشور عراق، وجود این زیست‌سیاست پارادوکسیکال است که شاید در سال‌های آتی نمونه‌های حیرت‌آورتری از آن را شاهد باشیم.

در صحنه کنونی حکمرانی عراقی نیز پس از به قدرت رسیدن مصطفی الکاظمی نیز شاهد سیگنال‌های مبنی بر یک تغییر بزرگ در عرصه حکمرانی بعد از 2003 هستیم که می‌توان از آن به عنوان عصر «افول فدرالیسم» یاد کرد. گرانیگاه اصلی  این عصر که تاریخ سیاسی عراق جدید بر مبنای آن کلید خواهد خورد را می‌توان در قالب سفر مصطفی الکاظمی به اقلیم کردستان مورد بازخوانی قرار داد. الکاظمی در 10سپتامبر (20 شهریور 1399) در اولین سفر خود بعد از ریاست بر کابینه، برای گفت وگو و دیدار با مقام‌های ارشد دولت اقلیم و رهبران احزاب سیاسی اقلیم کردستان وارد شهر اربیل شد و با مسعود بارزانی، رهبر حزب دموکرات کردستان عراق، نچیروان بارزانی رئیس و مسرور بارزانی نخست وزیر اقلیم دیدار کرد.

اما در این میان نکته قابل توجه بازدید الکاظمی از هر سه استان دهوک، اربیل و سلیمانیه و در بطن آن بازدید از گذرگاه های مرزی ابراهیم خلیل، باشماق و پرویز خان در مرزهای مشترک با ترکیه و ایران بود. این کنش نخست‌وزیر عراق را می‌توان در سطحی نمادین مورد ارزیابی و تحلیل قرار داد و در سوی مقابل نوع کنش کردها در برابر الکاظمی نیز در مقام آغازگر عصر جدید سیاست‌ورزی در عراق جدید قابل تامل است. در مجموع، استدلال اصلی نوشتار حاضر این است که سفر الکاظمی نشانگر آغاز عصر جدید مفاهمه سیاسی میان اربیل و بغداد و نیز تداعی کننده «افول فدارلیسم» عراقی به عنوان پارادایم مورد درخواست کردها در عراق پس از سال 2003 است. برای اثبات این مساله در ابتدا ضروری است که محورهای اصلی چالش میان کردها و حکومت مرکزی در سفر الکاظمی به اقلیم کردستان مورد مدّاقه قرار گیرد و سپس سه مرحله گذار سیاسی در عراق جدید به عنوان مفصل‌بندی اصلی نوشتار ارائه شود. 

بودجه و مرزها کانون اصلی مذاکرات اربیل -بغداد

بدون تردید مهم‌ترین مساله موجود میان اربیل و بغداد در مقطع کنونی را می‌توان در ارتباط با مساله بودجه مورد ارزیابی قرار داد که به نوعی نقشی تعیین کننده در سایر مسائل مورد اختلاف دو طرف پید کرده است. در مقطع کنونی، حکومت اقلیم کردستان برای پرداخت حقوق ماهیانه کارمندان و هزینه‌های حکومتی خود نیازمند صرف بودجه‌ ماهانه 895 میلیارد دینار است اما با قطع ارسال بودجه از سوی بغداد، عملا پرداخت حقوق کارکنان دولتی با مشکل مواجه شده و دولت رسما ناتوانی خود را در پرداخت بودجه اعلام کرده است. در نتیجه طی سال‌های گذشته حکومت اقلیم با در پیش گرفتن سیاست ریاضت اقتصادی، راهبرد پراخت بخشی از حقوق کارکنان را در قالب یک سوم و یک چهارم در پیش گرفته است. 

در سال‌های بعد از 2003 سهمی 17 درصدی از بودجه سالانه عراق برای اقلیم کردستان تعیین شد که این سهم بدون هیچ‌گونه تاخیر یا تعویقی تا سال 2013 از سوی حکومت مرکزی برای کردها ارسال می‌شد اما بتدریج در درون بغداد مخالفت‌ها با پرداخت سهم بودجه به اربیل بالا گرفت. از یک سو، نمایندگان عرب و ترکمن پارلمان معتقد بودند که سهم 17 درصدی بر خلاف واقعیات جمعیتی است و باید این مقدار کم شود و از سوی دیگر، برخی از نمایندگان معتقد بودند که در نتیجه فعالیت‌های اقتصادی و تلاش کردها برای صادرات مستقل نفت، باید بودجه حکومت اقلیم به طور کامل قطع شود. 

در میانه این شرایط، در اواخر سال 2013 نوری المالکی نخست‌وزیر وقت عراق دستور قطع بودجه اقلیم را صادر کرد که این امر در دوران حکومت حیدر العبادی نیز ادامه داشت و این در دوران نخست‌وزیر عادل عبدالمهدی بود که تحویل 320 میلیارد دینار بودجه در برابر تحویل 250 هزار بشکه نفت روزانه از سوی اقلیم به کمپانی سومو (شرکت ملی بازاریابی نفت عراق) مورد توافق قرار گرفت. اما در ماههای پایانی حکومت عبدالمهدی به دلیل پایین آمدن قیمت جهانی نفت و نیز ادعای حکومت مبنی بر بدعهدی اربیل در اجرای تعهدات پس از شیوع بیماری کرون، مجددا بودجه اقلیم قطع شد و در چند ماه گذشته نیز شاهد هستیم که حکومت اقلیم بار دیگر با بحران پراخت حقوق کارمندان مواجه شده است.

متعاقب قطع بودجه اقلیم کردستان از سوی حکومت مرکزی بغداد، مقامات اربیل با صراحت اعلام کردند دیگر توانایی پرداخت حقوق کارمندان دولتی را ندارد. در واقع، بودجه اقلیم کردستان از دو بخش تامین می‌شود که یک قسمت آن مربوط به سهم بودجه‌ای است که از بغداد به اربیل ارسال می‌شود و مبلغ آن 320 میلیارد دینار می‌رسد. قسمت دیگر آن مربوط به درآمدهای نفتی و گمرکی حکومت اقلیم کردستان می‌شود. بر اساس احتساب کردها، درآمدهای نفتی ماهانه اربیل حدود 300 میلیارد دینار و درآمدهای مرزی و گمرکی نیز 300 میلیارد دینار و سهم بودجه ارسالی از بغداد که معادل 320 میلیارد دینار است، مجموعا حدود 900 میلیارد دینار خواهند بود و از این طریق حقوق‌ها و مخارج حکومت تامین خواهد شد. 

اما نکته قابل توجه در مقطع کنونی این است که الکاظمی بر خلاف دولت‌های قبلی که بر تحویل مقداری مشخص از نفت توسط کردها به کمپانی سوم تاکید داشتند، بر تحویل درآمدهای گمرکی مرزهای رسمی اقلیم کرستان انگشت گذاشته است. در واقع، بغداد در مقطع کنونی به کردها اعلام کرده که ارسال بودجه منوط به دریافت درآمدهای مرزی اقلیم به حکومت مرکزی است و این تنها نفت نیست که می‌تواند ضامن ارسال بودجه باشد. در مقابل این درخواست نوع واکنش کردها نیز نشان‌گر آن است که حکومت اقلیم کردستان تا حدود زیادی در برابر خواست بغداد عقب‌نشینی کرده و حاضر به پذیرش خواسته‌های حکومت مرکزی است. همین امر نقطه عطف تاریخ سیاسی عراق جدید است که می‌توان از آن به عنوان عصر «افول فدرالیسم» عراقی  یاد کرد. 

سه مرحله گذار سیاسی اربیل - بغداد در عراق از 2003

در راستای اثبات استدلال اصلی نوشتار حاضر مبنی بر ورود حکمرانی کشور عراق به عصر «افول فدارلیسم» که بخش جدایی‌ناپذیر آن نیز نزول جایگاه و قدرت کردها در کشور عراق است، ضروری است به سه دوران گذار سیاسی در تنگنای مناسبات اربیل و بغداد در عراق پس از 2003 توجه شود. مرحله اول مناسبات میان کردها با حکومت مرکزی را می‌توان در قالب عصر «گذار و تاسیس» مورد ارزیابی قرار داد در این عصر کردها و شیعیان به عنوان دو قربانی اصلی دیکتاتوری 35 ساله حزب بعث مدیریت اصلی گذار از حکومت سابق و بنیان نهادن حکومت جدید عراق را در قالب سیستم فدرال عهده‌دار بودند. در این مقطع کردها جایگاه و نقشی بی‌بدیل را در عرصه حکمرانی عراقی بر عهده داشتند و شاید هیچ رخدادی بدون رضایت آن‌ها اتفاق نمی‌افتاد. 

اما بعد از گذار از دوران اولیه التهاب گذار از حاکمیت صدا حسین، در سال‌های بعد از 2007 شاهد آغاز عصر «تمرین و زورآزمایی» در مناسبات میان کردها و حکومت مرکزی بودیم. در این دوران شیعیان بتدریج در کانون اصلی قدرت حکومت‌داری را تمرین و تکرار کردند و بتدریج به این امر پی بردند که قدرت اصلی در دستان آن‌ها قرار داشته و ضرورت تقویت توان حکومت مرکزی، تضعیف اختیارات اقلیم کردستان است. در این مقطع کردها بیش از آن‌که هماند یک حکوت فدرال رفتار کند، سیستمی کنفدرال را مدنظر قرار داده بودند. در همین دوران اختلافات میان دو طرف شعله‌ور شد و بتدرج افزایش پیدا کرد. برآیند این عصر قطع بودجه اقلیم، اقدام کردها به برگزاری همه‌پرسی استقلال و حتی وقوع نگ محدود میان دو طرف بود. در این مقطع همچنان کردها با اراده‌ای محکم حاضر به عقب‌نشینی در برابر حکومت مرکزی نبودند. 

با این اوصاف، اکنون عصر سومی در کشور عراق آغاز شده که از نظر نگارنده می‌توان آن را معادل عصر افول جایگاه و قدرت کردها در حکمرانی مورد ارزیابی قرار داد. در حقیقت، کردها بر خلاف گذشته که خط قرمزهای فراوانی را در بُعد قانونی و سیاسی برای بغداد قائل بودند، اکنون در برابر کنترل مرکز بر امور مرزی، اقتصاد و حتی نفت خود نرمش بیشتری نشان می‌دهند. در دورن ساختار سیاسی اقلیم نیز احزاب طرفدار تضعیف اقلیم در برابر مرکز بیشتر شده و حتی بخشی از شهروندان اقلیم نیز خواستار بازگشت کنترل بغداد بر امور اقلیم هستند. مشکلات پرداخت بودجه و به ستوه آمدن شهروندان اقلیم کردستان از ریاضت اقتصادی، موجب شده که حکومت اقلیم کردستان نیز در زمینه سازش با حکومت مرزکی گام‌های رو به عقبی بر دارد و تا حدودی با خواسته‌های دولت الکاظمی موافقت کند. کلیت این روند را می‌توان در قالب عصر «افول فدرالیسم» عراقی مورد ارزیابی قرار داد. نکته قابل پیش بینی این است که احتمال طی ماههای آینده شاهد امتیازگیری بیشتر بغداد و عقب نشینی فزاینده کردها خواهیم بود.