عقبنشینی، طغیان، جایگزینی یا اصلاح؟ (بخش پایانی)
چندجانبهگرایی پیچیده ترامپ
نویسندگان: گوستاو رومر، پژوهشگر در برنامه نظم جهانی و نهادها و استیوارت پاتریک، پژوهشگر ارشد و مدیر برنامه نظم جهانی و نهادها
دیپلماسی ایرانی: رویکرد دولت دوم ترامپ نسبت به چندجانبهگرایی پیچیدهتر از آن چیزی است که هم حامیان و هم منتقدان آن معمولاً تصویر میکنند. در سراسر سازمانها و حوزههای مختلف بینالمللی، این دولت سیاستهایی را دنبال کرده است که شامل کنارهگیری، اجبار و ایجاد اختلال، جایگزینی، و همچنین تداوم مشروط میشود.
تمایل غالب بدون تردید نوعی خصومت نسبت به بخشهای گستردهای از نظم چندجانبه پس از جنگ جهانی دوم بوده است؛ بهویژه نهادهایی که از نظر این دولت محدودکننده حاکمیت آمریکا، تحمیلکننده بارهای مالی نامتناسب بر ایالات متحده، یا حامل ارزشهایی تلقی میشوند که با دیدگاه ایدئولوژیک آن در تضاد هستند. با این حال، این ادعا که دولت ترامپ ذاتاً و بهطور کامل ضد چندجانبهگرایی است، ناقص و گمراهکننده است. حتی در میان خروجهای پر سر و صدا و لحن تقابلی، دولت بهصورت گزینشی در نهادهایی که از نظر راهبردی مفید میداند مشارکت کرده و در برخی موارد تلاش کرده بهجای ترک کامل، ساختارهای موجود را بازطراحی کند. همچنین در برخی حوزهها، نگاه مقامات آمریکایی نسبت به این نهادها دچار تغییر شده است؛ زیرا آنان در عمل درک واقعبینانهتری از کارکرد سازمانهایی پیدا کردهاند که پیشتر بیشتر بهعنوان نمادهایی از «افراط جهانیگرایانه» به آنها نگاه میکردند. این تحول اگرچه خصومت کلی دولت با نظام چندجانبه را از بین نبرده، اما در برخی موارد به رویکردی اصلاحگرایانهتر منجر شده است.
با این حال، این وضعیت پرتنش هنوز به پایان نرسیده است. با توجه به بررسیهای در حال انجام از سوی وزیر خارجه مارکو روبیو، هنوز زود است که نتیجه گرفته شود خروجهای ژانویه ۲۰۲۶ نقطه اوج این روند بوده است. آنچه روشن است این است که این دولت بیش از دولتهای پیشین آماده است تا عناصر کلیدی نظم بینالمللی پس از جنگ [جهانی دوم] را به چالش بکشد، دگرگون سازد و در برخی موارد عمداً تضعیف کند. اینکه آیا این اختلال در نهایت به اصلاحات ضروری منجر خواهد شد که هزینههای آن را توجیه کند یا اینکه به آسیبهای پایدارتر میانجامد، همچنان نامشخص باقی میماند.
حتی با در نظر گرفتن خروجهای چشمگیر و لحن تقابلی، دولت ترامپ بهصورت گزینشی در نهادهایی مشارکت داشته است که آنها را از نظر راهبردی مفید میداند.
شناخت ریسکهای رویکرد این دولت مستلزم آن نیست که نظام چندجانبهگرایی پیش از بازگشت ترامپ رمانتیک یا ایدهآلسازی شود. حتی در بهترین شرایط، نهادهای بینالمللی آنچه دانشمندان علوم سیاسی «معضل کارگزار-کارفرما»(principal-agent dilemma) مینامند ایجاد میکنند. از آنجا که دولتهای عضو باید بخشی از اختیار خود را به دبیرخانههای سازمانهای بینالمللی واگذار کنند، همواره این خطر وجود دارد که این سازمانها (کارگزاران) از خواست دولتهای ملی (کارفرمایان) فاصله بگیرند. این وضعیت با این واقعیت تشدید میشود که کشورهای عضو معمولاً اختیارات تصمیمگیری و نظارتی خود را در هیئتهای حکمرانی مشترک میکنند و به این ترتیب نفوذ هر کشور منفرد- حتی قدرتمندترین آنها-کاهش مییابد.
در طول زمان، معماری گسترده همکاریهای بینالمللی دچار آسیبهای متعددی شده است، از جمله گسترش بوروکراسی، انحراف مأموریت، تکرار نهادی، و فلج سیاسی. بهویژه نظام سازمان ملل متحد به اکوسیستمی دائماً در حال گسترش از آژانسها، پنلها، کمیسیونها و سازوکارهای گزارشدهی تبدیل شده است. بسیاری از این نهادها مدتها پس از کاهش کارآمدیشان باقی ماندهاند، که این امر ناشی از منافع تثبیتشده و انگیزههای نهادی است. مأموریتهای جدید بهطور مداوم بر مأموریتهای قدیمی افزوده میشوند، در حالی که سیاستهای متنوع کشورهای عضو، ادغام یا حذف این مأموریتها را دشوار میکند. حتی حامیان سرسخت چندجانبهگرایی نیز اذعان دارند که بخش بزرگی از این نظام پیچیده، ناکارآمد، سنگین و تا حدی جدا از اولویتهای راهبردی و واقعیتهای جهانی شده است.
بر این اساس، نقد دولت نباید صرفاً بهعنوان خصومت نیهیلیستی با همکاری بینالمللی رد شود. روبیو و دیگر اعضای دولت، جهانبینیای را مطرح کردهاند که بر بازتنظیم مشارکت آمریکا در نهادهای بینالمللی بر اساس برداشتهای محدودتری از منافع ملی استوار است. از نظر آنان، نظام چندجانبه دچار تورم نهادی و سرگردانی شده، در برابر اینرسی نهادی متوقف مانده، و در مسیرهایی غیرپاسخگو و جدا از ملاحظات راهبردی و مالی داخلی حرکت میکند.
این نقد تا حدی دارای اعتبار است. نهادهای چندجانبه، از نظام سازمان ملل گرفته تا گروه 20 و بانک جهانی، اغلب فراتر از مأموریتهای اولیه خود گسترش یافتهاند و این توسعه باید مورد بررسی و انضباط قرار گیرد. تمایل سازمانهای چندجانبه به انباشت ابتکارات بدون سازوکارهای مؤثر بازبینی یا پایانپذیری (sunset mechanisms) نظامهایی ایجاد کرده که اغلب در تخصیص مؤثر منابع، اجرای تعهدات، یا تطبیق با شرایط جدید ناکام میمانند. همچنین رویه دیرینه آمریکا در تأمین مالی سازمانهایی که گاه با مواضع آن مخالفت میکنند، بدون مطالبه متقابل جدی، از نظر سیاسی در داخل کشور همواره آسیبپذیر بوده است.
برای بینالمللگرایان لیبرال، این موضوع یک احتمال ناراحتکننده اما مهم را مطرح میکند: اینکه شاید تنها دولتی که آماده ایجاد تقابل و برهم زدن نظم نهادی باشد بتواند اساساً بحث اصلاح واقعی را به جریان بیندازد. اگر نقطه مثبت حمله دولت ترامپ وجود داشته باشد، این است که اکنون چنین گفتگوهایی در سراسر نظام چندجانبه و همچنین در درون ناتو در حال وقوع است. اصلاح نهادهای چندجانبه هرگز فرآیندی توافقی و بدون تنش نبوده است. هر بازسازی معنادار مستلزم کاهش منابع مالی، حذف کارکردهای زائد، ناامید کردن برخی ذینفعان و بازتوزیع نفوذ است. و حداقل برخی از مقامات دولت، مانند سفیر آمریکا در سازمان ملل متحد، مایک والتز، ظاهراً دارای یک چشمانداز منسجم برای اصلاح هستند.
با این حال، حتی یک تشخیص درست نیز تضمینی برای انتخاب درمانی صحیح نیست. مشکل اصلی رویکرد دولت کمتر در تردید نسبت به چندجانبهگرایی است و بیشتر در تمایل آن به برخورد کاملاً معاملاتی، قابل جایگزینی و قابل کنارگذاشتن با مشارکت آمریکا در نهادهای بینالمللی است. فاصله میان حمایت آمریکا از نظم بینالمللی مبتنی بر قواعد و تمایل آن به پایبندی به آن نظم موضوع تازهای نیست؛ ایالات متحده همواره میان آرمانگرایی و پایبندی گزینشی تعادل برقرار کرده است. اما دولتهای پیشین-حتی اگر نسبت به بخشهایی از نظم پساجنگ تردید داشتند-به مزایای آن برای آمریکا واقف بودند: بستری برای نمایش رهبری هنجاری، ابزاری برای ایجاد اجماع بینالمللی حول اولویتهای آمریکا، و وسیلهای برای مشروعیتبخشی به قدرت آمریکا و در نتیجه پایدارتر و کمهزینهتر کردن آن.
به نظر میرسد دولت دوم ترامپ علاقه بسیار کمتری به حفظ این مزایای بلندمدت دارد. در عوض، رویکرد آن بر محاسبهای محدود از اهرم فشار فوری و بازده قابل مشاهده متمرکز است، با توجه کمتر به پیامدهای راهبردی تجمعی خروجها. این امر خطرات مهمی به همراه دارد. سازمانهای بینالمللی، پس از تضعیف یا تهی شدن، بهسختی قابل بازسازی هستند. کارآمدی آنها وابسته به مشروعیت انباشته، تخصص حرفهای، و سرمایهگذاری سیاسی پایدار است. با فرسایش این بنیانها، بازسازی بسیار دشوار میشود.
دولت ترامپ در نتیجه خروج از برخی سازمانها و کاهش همکاریها، هزینههای ژئوپلیتیکی و دیگر هزینههای ملموسی را متحمل شده است، آن هم در برابر منافع مالی یا راهبردی اندک. این نشان میدهد که این تصمیمها مبتنی بر تحلیل دقیق هزینه-فایده نبودهاند. خروج آمریکا از سازمان بهداشت جهانی نمونهای از این وضعیت است. پیش از خروج، آمریکا سالانه حدود ۱.۲۸۴ میلیارد دلار به این سازمان کمک میکرد؛ رقمی کمتر از هزینه سالانهای که آمریکاییها برای خرید آرتیشو (کنگر فرنگی) صرف میکنند. خروج آمریکا ظرفیت این کشور و جامعه جهانی را برای شناسایی و مقابله با همهگیریها کاهش داده و در عین حال واشنگتن را وادار کرده است که برای یک سازوکار ملی جایگزین، سه برابر هزینه بیشتری بپردازد که کارآمدی کمتری نیز دارد.
شاید پایدارترین آسیب ناشی از کنارهگیری و اختلال آمریکا، آسیب حیثیتی باشد. قدرت ایالات متحده در نظام چندجانبه همواره نه تنها بر منابع مادی، بلکه بر قابلیت پیشبینی و اعتبار تعهدات آن استوار بوده است. سازمانهای بینالمللی بودجه و برنامههای خود را بر اساس حمایت مورد انتظار آمریکا تنظیم میکنند. متحدان برنامهریزی دفاعی خود را بر پایه تضمینهای آمریکا سامان میدهند. کشورهای در حال توسعه نیز روابط دیپلماتیک خود را بر اساس ارزیابی از پایداری این تعهدات تنظیم میکنند. مجموعه عقبنشینیهای آمریکا در سالهای اخیر-در حوزههای تجارت، امنیت، اقلیم، توسعه و سلامت جهانی-این تصور را تقویت کرده که تعهدات آمریکا کمتر قابل اعتماد، بهشدت وابسته به تغییرات سیاسی داخلی، و در نتیجه کوتاهمدت و ناپایدار هستند. این فرسایش اعتبار آمریکا در حال حاضر در رفتار احتیاطی متحدان، تمایل فزاینده قدرتهای میانی به ابتکارات مستقل از واشنگتن، و آمادگی بیشتر کشورهای جنوب جهانی برای همکاری با چین یا سایر ساختارهای جایگزین قابل مشاهده است.
از سوی دیگر، خلأهای حکمرانی بینالمللی بهندرت خالی باقی میمانند. هر نهادی که آمریکا از آن عقبنشینی کند، فرصتی برای سایر بازیگران-بهویژه چین-ایجاد میکند تا نفوذ خود را گسترش دهند. طی پانزده سال گذشته، چین بهطور پیوسته نفوذ خود را در آژانسهای سازمان ملل متحد افزایش داده، برای تصدی مناصب کلیدی رقابت کرده، و چارچوبهای چندجانبه و میانچندجانبهای را ترویج داده که بر حاکمیت ملی، عدم مداخله، و رد حقوق بشر جهانشمول به نفع رویکردهای نسبیگرایانه تأکید دارند. تلاشهای پکن برای شکلدهی به سازمانهای بینالمللی پیش از دوره دوم ترامپ آغاز شده بود، اما عقبنشینی آمریکا این فرصت را تقویت میکند که چین خود را بهعنوان بازیگری باثبات و قابل پیشبینی معرفی کند، در تضاد با آمریکا بهعنوان بازیگری نوسانی و غیرقابل اتکا. ابتکار «حکمرانی جهانی» چین که در سپتامبر ۲۰۲۵ آغاز شد، بخشی از همین تلاش است. در برخی حوزهها، مانند تعهد ۵۰۰ میلیون دلاری به سازمان بهداشت جهانی، چین در حال پر کردن خلأهای ایجادشده توسط آمریکا است. در حوزههای دیگر، بهویژه حقوق بشر، غیبت آمریکا از نهادهایی مانند شورای حقوق بشر به چین اجازه میدهد برخی پیشرفتهای تثبیتشده در زمینه ارزشهای جهانشمول را عقب براند. چنین روندهایی احتمالاً به شکلگیری تدریجی «سازمان ملل متحد با ویژگیهای چینی» شتاب خواهند داد.
طنز ماجرا عمیق است. دولتی که بهشدت درگیر بازگرداندن قدرت آمریکا است، ممکن است در نهایت به یکی از مهمترین فرسایشهای بلندمدت نفوذ ایالات متحده در دوران پس از جنگ جهانی دوم کمک کند، نه از طریق یک شکست فاجعهبار واحد، بلکه از طریق انباشت تدریجیِ غیرقابلپیشبینی بودن و ترکِ نهادهای بینالمللی.
در عین حال، نتیجهگیری اینکه راهحل صرفاً بازگشت به وضعیت پیشین است نیز به همان اندازه نادرست خواهد بود. چندجانبهگرایی نمیتواند صرفاً یک هدف فینفسه باشد. نهادهای بینالمللی باید اهداف مشخص ملی (و همچنین بینالمللی) را پیش ببرند، و ایالات متحده حق دارد از سازمانهایی که بخش عمدهای از بودجه آنها را تأمین میکند، انتظار اصلاحات، پاسخگویی و تقسیم منصفانه بار را داشته باشد. ایالات متحده همچنان در موقعیتی منحصربهفرد برای پیشبرد چنین اصلاحاتی قرار دارد، با توجه به نقش محوری آن در منابع مالی، دیپلماتیک و امنیتی. در واقع، فشار معتبر از سوی واشنگتن ممکن است یکی از معدود نیروهایی باشد که بتواند نهادها را به سمت سازگاری و اصلاح واقعی سوق دهد.
اما اصلاح موفق نیازمند ائتلافسازی، مشروعیت و انضباط راهبردی است. تغییر پایدار نهادی به ندرت صرفاً از طریق اجبار یکجانبه حاصل میشود. اصلاحاتی که بدون اجماع گسترده تحمیل شوند، احتمال کمتری دارند که از تغییرات سیاسی جان سالم به در ببرند و بیشتر بهعنوان حملات ایدئولوژیک تلقی میشوند تا تلاشهای سازنده برای بازسازی. یکی از چالشهای پایدار برای ایالات متحده این است که چگونه بدون از بین بردن همان نفوذی که اصلاح را ممکن میسازد، به اصلاح نهادهای چندجانبه فشار وارد کند.
آنچه از این دوره آشفتگی باقی میماند نامشخص است. سناریوهای قابلتصوری وجود دارد که در آن دولت ترامپ موجب نوعی نوسازی نهادی معنادار میشود: نظام سازمان ملل متحد کوچکتر و متمرکزتر، تقسیم بار عادلانهتر میان متحدان و شرکا، و نهادهای چندجانبهای که بیش از بوروکراسی درونزاد، بر حل مسائل عملی متمرکز هستند. ممکن است برخی نهادها دقیقاً به این دلیل که تحت فشار وجودی قرار گرفتهاند، منضبطتر و کارآمدتر شوند.
اما پیامدهای تاریکتری نیز محتمل است. یکی از آنها جهانی از نهادهای «زندهمرده» است: از نظر رسمی پابرجا، اما از نظر عملی تضعیفشده، کمبودجه و ابزاری در دست قدرتهای بزرگ. سناریوی دیگر، نظمی چندجانبه است که بهتدریج تحت تأثیر ترجیحات چین در حوزههایی مانند حاکمیت، کنترل اطلاعات، توسعه و حقوق بشر شکل میگیرد. سناریوی سوم، چشماندازی پراکنده است که در آن قدرتهای میانی و بازیگران منطقهای تلاش میکنند خلأهای حکمرانی را پر کنند، اما فاقد مقیاس و مشروعیت لازم برای ایجاد هماهنگی واقعاً جهانی هستند. برخی نهادها از این دوره جان سالم به در خواهند برد؛ برخی دیگر ممکن است نه.
دولت ترامپ هنوز این فرصت را دارد که اصلاحات واقعی را دنبال کند، در حالی که اعتبار و نفوذی را که ایالات متحده برای رهبری نیاز دارد حفظ میکند؛ اما پیش از آن باید این پنجره فرصت را باز نگه دارد، نه اینکه اجازه دهد بسته شود. در شتاب برای برچیدن یا بازطراحی نهادهای چندجانبه، این دولت خطر آن را دارد که ابزارهایی را تضعیف کند که ایالات متحده همچنان برای پیشبرد منافع خود در عصری سرشار از چالشهای فراملی به آنها نیاز خواهد داشت؛ از حکمرانی هوش مصنوعی و بیماریهای همهگیر گرفته تا زیستفناوری، تغییرات اقلیمی و بیثباتی مالی. راهبردی که منافع کوتاهمدت را بر حکمرانی بلندمدت ترجیح دهد، در نهایت ممکن است هم ایالات متحده و هم نظام بینالملل را ضعیفتر، کم هم آهنگتر و ناتوانتر در مواجهه با این چالشها کند. در نهایت، هم ایالات متحده و هم جهان از این وضعیت متضرر خواهند شد.
نظر شما :