تشابهاتی چند در عین تفاوتهای بسیار
برجام چه درسهایی برای تفاهمنامه اخیر دارد؟
نویسنده: ریچارد نفیو، پژوهشگر وابسته برنستین در مؤسسه واشنگتن و معاون پیشین فرستاده ویژه ایالات متحده در امور ایران
دیپلماسی ایرانی: در دوم اوت، رئیسجمهور ترامپ اعلام کرد که از آغاز یک عملیات گسترده نظامی علیه ایران عقبنشینی میکند و دلیل آن را توجه به نگرانیهای کشورهای منطقه و گزارشهای حاکی از پیشرفتهای جدید در مسیر دستیابی به توافق عنوان کرد. از آن زمان، به نظر میرسد تلاشهای دیپلماتیک افزایش یافته است؛ از جمله گمانهزنیها درباره دستیابی قریبالوقوع ایران و عمان به توافقی در خصوص نحوه استفاده از تنگه هرمز. تهران اعلام کرده است که تا زمانی که ایالات متحده اقداماتی را برای بازگشت به تفاهمنامه ژوئن (MOU) انجام ندهد، تنگه هرمز را دوباره باز نخواهد کرد؛ از جمله رفع محاصره بر تجارت ایران و لغو تحریمهای مربوط به فروش نفت. اگر تهران بر این موضع خود پافشاری کند، در آن صورت ناگزیر خواهد بود مذاکرات مستقیم با واشنگتن را از سر بگیرد. در چنین شرایطی، دولت ترامپ چه رویکردی باید در قبال مذاکره برای دستیابی به توافقی جدید اتخاذ کند و برای اطمینان از اینکه این توافق نسبت به تفاهمنامه نخست دوام بیشتری داشته باشد، چه اقداماتی میتواند انجام دهد؟
برای دستیابی به حتی حداقلی از موفقیت، مقامهای آمریکایی باید هدف خود را بر دستیابی به توافقی سادهتر و شفافتر متمرکز کنند؛ توافقی که دو مؤلفه اصلی را در اولویت قرار دهد: بازگشایی تنگه هرمز و آبراههای پیرامونی آن به روی عبور و مرور بینالمللی، و دستیابی به تصویری دقیق و به روز از وضعیت واقعی برنامه هستهای ایران، با هدف کاهش نگرانیها از اینکه ایران در آستانه یک گریز هستهای قرار دارد.
اقدامات فوری
در وهله نخست، دولت باید نگاهی صادقانه و بدون تعصب به تفاهمنامهای که ترامپ در ورسای امضا کرد بیندازد تا مشخص شود چه چیزهایی به خطا رفت. عبارات مبهم و دامنه بیش از حد گسترده موضوعات مورد بحث در آن سند، بر دشواریِ دستیابی به توافقی افزود که فینفسه نیز کاری بسیار دشوار بود.
خوشبختانه، نمونه خوبی از یک توافق پیشین با ماهیت موقت وجود دارد که واشنگتن میتواند برای الهام گرفتن و بهرهگیری از جزئیات آن به آن رجوع کند. در نوامبر ۲۰۱۳، چین، فرانسه، آلمان، روسیه، بریتانیا، ایالات متحده و ایران، برنامه اقدام مشترک (JPOA) را اعلام کردند؛ این توافق را نباید با برنامه جامع اقدام مشترک (JCPOA) که در سال ۲۰۱۵ به دست آمد و دامنه بسیار گستردهتری داشت، اشتباه گرفت.
در مراحل اولیه مذاکراتی که به شکلگیری JPOA انجامید، مذاکرهکنندگان ایرانی و آمریکایی ــ از جمله نویسنده این مقاله ــ دریافتند که قادر نخواهند بود تمامی مسائل لازم برای دستیابی به یک راهحل جامع در خصوص نگرانیهای آمریکا و ایران را حلوفصل کنند؛ حتی اگر مذاکرات صرفاً بر برنامه هستهای تهران و تمایل آن به لغو تحریمها متمرکز میشد. خطر اخلالگران یا بدشانسی بیش از حد زیاد بود. ازاینرو، تصمیم گرفته شد برای دستیابی به توافقی کوتاهتر و محدودتر تلاش شود؛ توافقی که بتواند فضایی برای ادامه مذاکرات ایجاد کند و در عین حال از شدت تنشها بکاهد.
البته، تفاهمنامه ورسای و برنامه اقدام مشترک (JPOA) نمونههای کاملاً مشابهی نیستند؛ بهویژه با توجه به جنگ ایران در سال جاری. با این حال، مقایسه این دو میتواند چندین درس مهم در اختیار ما قرار دهد.
درس اول: دامنه توافق را با دقت تعیین کنید
برخلاف JPOA، تفاهمنامه (MOU) موضوعات بسیار زیادی را دربر میگرفت؛ از جمله پایان دادن به درگیری در لبنان، بازگشایی تنگه هرمز، رفع محاصره آمریکا، ارائه تصویری کلی از ساختار بازسازی ایران پس از جنگ، پرداختن به مسئله هستهای، ترسیم چارچوب رفع تحریمها در آینده و موارد دیگر.
مذاکرهکنندگان با گنجاندن تعهداتی از سوی طرفهایی که در تفاهمنامه حضور نداشتند ــ مانند بیروت ــ و نیز با افزودن عباراتی درباره تنگه هرمز که از همان ابتدا مستعد برداشتها و تفسیرهای متفاوت بود، کار خود را دشوارتر کردند.
درس دوم: توافق را بهگونهای تنظیم کنید که توضیح آن آسان و اجرای آن سرراست باشد
برخی از بخشهای تفاهمنامه ورسای این معیار را برآورده میکنند. برای مثال، هم JPOA و هم تفاهمنامه، ایران و ایالات متحده را متعهد میکردند که بهترتیب برنامههای هستهای و تحریمی خود را در وضعیت موجود متوقف و تثبیت کنند. با این حال، در سایر موضوعات تفاوتهای چشمگیری پدیدار شد و تفاهمنامه نیز از همین بابت آسیب دید. برای مثال، پس از اعلام توافق در ماه ژوئن، ایالات متحده تلاش کرد اینگونه استدلال کند که ایران امتیازات قابلتوجهی در زمینه هستهای پذیرفته و موافقت کرده است که کل برنامه هستهای خود را تحت بازرسیهای آژانس بینالمللی انرژی اتمی قرار دهد. اما متن واقعی تفاهمنامه هیچ تعهدی از این دست را دربر نداشت و ایران نیز انکار کرد که چنین موضوعاتی در مذاکرات مطرح شده باشد. در مقابل، JPOA با جزئیات فراوان توضیح داده بود که ایران چگونه برنامه هستهای خود را به عقب بازخواهد گرداند؛ از جمله با عباراتی مشخص درباره نحوه همکاری ایران با تلاشهای آژانس بینالمللی انرژی اتمی برای راستیآزمایی و نیز رقیقسازی فوری ذخایر اورانیوم با غنای بالا.
عبارات تفاهمنامه درباره رفع تحریمها روشنتر و مشخصتر از مفاد هستهای آن بود. برای نمونه، تفاهمنامه ایالات متحده را متعهد میکرد که بهطور کلی و فراگیر، انواع تحریمهای مربوط به فروش نفت ایران را معاف کند؛ امتیازی که اندکی بعد، با صدور مجوز عمومی از سوی دولت آمریکا، حتی گستردهتر نیز شد. تفاهمنامه همچنین به ایران اجازه میداد به میلیاردها دلار از منابع مالی مسدودشده در خارج از کشور دسترسی پیدا کند؛ بدون تعیین محدودیت و با تصریح به اینکه این منابع باید «بهطور کامل برای پرداخت به هر ذینفع نهایی» که تهران تعیین میکند، قابل استفاده باشند. با این حال، در اینجا نیز دولت آمریکا با طرح علنی این ادعا که ایران محدودیتهای شدیدی را برای استفاده از منابع مسدودشده پذیرفته است، پیامهای متناقضی درباره پایبندی واشنگتن به توافق ارسال کرد. اجرای مفاد مربوط به رفع تحریمها بهطور طبیعی نیز به دلیل ماهیت پیچیده این فرایندها با تأخیر مواجه میشد؛ اما واشنگتن با مواضع خود به تهران این دلیل را داد که هرگونه تأخیر را تلهای عمدی یا نشانهای از سوءنیت تلقی کند.
در مقابل، مفاد JPOA درباره رفع تحریمها از دامنهای بسیار محدودتر برخوردار بود. ایالات متحده موافقت کرد که «یک کانال مالی برای تسهیل تجارت بشردوستانه» با طرفهای مشخص ایجاد کند؛ اقدامی که عملاً به واشنگتن امکان میداد درباره اینکه چه کسی و از چه حسابهایی وجه دریافت کند، حق وتو داشته باشد. به همین ترتیب، JPOA کاهش فروش نفت ایران را متوقف کرد، نه اینکه بهطور کامل پایان دهد و دسترسی ایران را به «میزان مورد توافقی از درآمدهای نگهداریشده در خارج از کشور» محدود کرد که در نهایت این میزان به ۷۰۰ میلیون دلار در ماه رسید. تهران این ادبیات را پذیرفته بود؛ بنابراین، هنگامی که بعدها در مرحله اجرا مشکلاتی پدیدار شد، این مسائل بیشتر بهعنوان مشکلات فنی قابل حلوفصل تلقی شدند، نه یک نقض عمده سیاسی میان دو طرف.
درس سوم: انتظارات بیرونی را بهتر مدیریت کنید
تفاهمنامه ورسای از توصیفهای نادقیق و نادرستی که در جریان مذاکرات درباره آن ارائه شد، آسیب دید. پیش از نهایی شدن توافق، دولت ترامپ اعلام کرده بود که نتیجه مذاکرات، رویکردی «مبتنی بر عملکرد» خواهد بود؛ به این معنا که تهران تنها در ازای انجام اقداماتی مشخص از امتیازات برخوردار خواهد شد. همچنین گفته شده بود که ایران امتیازات قابلتوجهی خواهد داد؛ از جمله «خارج کردن مواد غنیشده، برچیدن زیرساختهای غنیسازی، محدود کردن تولید موشک و پایان دادن به حمایت ایران از نیروهای نیابتی تروریستی خود در منطقه». این توصیفهای گسترده و بلندپروازانه، در بیانیههای رسمی و مهم کاخ سفید که اندکی پس از امضای توافق منتشر شد نیز تکرار شدند.
اما در نهایت، متن واقعی تفاهمنامه درباره امتیازات مشخصی که ایران متعهد به ارائه آنها شده بود، چیز بسیار اندکی میگفت. نتیجه برای کسانی که مذاکرات را با دقت دنبال کرده بودند، نوعی شوک و سردرگمی ناگهانی بود؛ احساسی که وقتی تفاهمنامه، برخلاف بخش مربوط به تعهدات ایران، جزئیات بسیار دقیقی درباره رفع تحریمهایی که قرار بود در آینده به ایران اعطا شود ارائه کرد، شدت بیشتری گرفت. این توافق عملاً تمام نظام تحریمهای آمریکا علیه ایران را روی میز مذاکره گذاشته بود؛ حتی به نظر میرسید پذیرفته است که در هر توافق نهایی با تهران، تمامی این تحریمها باید لغو شوند. در مقابل، JPOA انتظارات مربوط به مذاکرات آینده را صرفاً در چارچوبی کلی ترسیم کرده بود. مهمتر از آن، این توافق دامنه مذاکرات کوتاهمدت را به مهمترین و فوریترین مسائل موجود در سال ۲۰۱۳ محدود کرد؛ یعنی ارائه امکان کاهش تحریمهای مرتبط با برنامه هستهای ــ نه همه تحریمها ــ در ازای بازتنظیم برنامه هستهای بهگونهای که با نیازهای عملی، صلحآمیز و غیرنظامی سازگار باشد، نه نیازهای نظامی. JPOA همچنین بهصراحت بهعنوان توافقی ششماهه و مبنایی برای مذاکرات آینده معرفی شده بود؛ نه چیزی بیشتر از آن.
اکنون وظیفه این است که برای سال ۲۰۲۶ نیز عباراتی با همین دامنه محدود و مشخص، اما متناسب با شرایط کنونی پیدا شود.
در مسیر دستیابی به توافق بعدی بهتر
بسته به اینکه وقفه اخیر در درگیریها چگونه پیش برود، مقامهای آمریکایی ممکن است به زودی بار دیگر فرصت مذاکره مستقیم با ایران را پیدا کنند؛ مذاکراتی که احتمالاً بر پایه تفاهمنامه ورسای شکل خواهد گرفت. برای جلوگیری از تکرار اشتباهات آن توافق، دولت ترامپ باید بر سه وظیفه تمرکز کند:
• نخست، یک یا دو موضوع را انتخاب کند و ایران را نیز متقاعد سازد که بر همان موضوعات متمرکز شود؛ به جای آنکه تلاش شود تمامی شکایتها و نگرانیهای موجود میان دو طرف یکجا مورد رسیدگی قرار گیرد. مذاکرات جدید در صورتی شانس بیشتری برای به ثمر رسیدن خواهند داشت که هم به منشأ فوری بحران کنونی ــ یعنی تشدید تنشها و تبدیل آن به جنگ در بهار امسال و مسدود شدن آبراههای بینالمللی از آن زمان تاکنون ــ بپردازند و هم احتمال شکلگیری یک بحران بزرگ دیگر در آینده را کاهش دهند. منشأ بحران احتمالی آینده نیز احتمالاً ترکیبی از برنامههای موشکی، پهپادی و هستهای ایران خواهد بود. دستیابی به توافق درباره موشکها یا پهپادها بعید به نظر میرسد و پرداختن به آنها، توجه را از اهداف فوریتر و دستیافتنیتری که در بالا ذکر شد، منحرف خواهد کرد. با این حال، دستیابی به توافقهای محدود برای افزایش شفافیت درباره وضعیت برنامه هستهای ایران ممکن است امکانپذیر باشد؛ بهویژه از آنجا که آژانس بینالمللی انرژی اتمی تجربه گستردهای از فعالیت در داخل ایران و همچنین رویههای استانداردی برای بازرسی از برنامههای هستهای دارد. این وضعیت با موشکها و پهپادها متفاوت است، زیرا برای راستیآزمایی مؤثر آنها باید یک سازمان یا سازوکار کاملاً جدید ایجاد شود. این مسئله از فوریت خاصی برخوردار است، زیرا به نظر میرسد مقامهای آمریکایی نمیدانند ایران چه تعداد سانتریفیوژ غنیسازی در اختیار دارد، این سانتریفیوژها کجا قرار دارند و ممکن است در حال انجام چه فعالیتی باشند؛ موضوعی که خطر واقعی شکلگیری یک بحران هستهای بلندمدت را افزایش میدهد.
• دوم، بر درست و دقیق تنظیم شدن متن توافق بعدی تمرکز کنید، فارغ از اینکه دامنه آن تا چه اندازه محدود باشد؛ در سال ۲۰۱۳، با وجود دههها خصومت و تنش، حداقل سطحی از اعتماد میان ایالات متحده و ایران وجود داشت. همین امر به تدوینکنندگان JPOA امکان داد در برخی بخشها، جایی که میتوانست به مذاکرات آینده کمک کند، از ابهام سازنده و سنجیده استفاده کنند؛ در حالی که در مورد موضوعات و اقداماتی که باید فوراً انجام میشدند، متن توافق بسیار دقیقتر و مشخصتر بود. حتی با وجود این، دو طرف باز هم به چندین هفته زمان ــ از نوامبر ۲۰۱۳ تا ژانویه ۲۰۱۴ ــ نیاز داشتند تا درباره پرسشهای باقیمانده مربوط به نحوه اجرای توافق به تفاهم برسند. امروز، طرفین حتی به آن سطح حداقلی از اعتماد متقابل نیز نزدیک نیستند. بنابراین، متن هر توافق جدید باید از شفافیت بیشتری برخوردار باشد و مراحل اجرای آن نیز با نظم و ترتیب بسیار دقیقتری تعیین شود. بار دیگر تأکید میشود که لازم نیست همه چیز بهطور همزمان اتفاق بیفتد. برای مثال، ایالات متحده و ایران میتوانند بر سر اقدامات فوری و مشخصی درباره آنچه هر یک از آنها باید بلافاصله در تنگه هرمز انجام دهند توافق کنند و در عین حال، تاریخی را برای اجرای اقدامات دیگر در آینده تعیین کنند.
• سوم، پیامرسانی و تلاشهای اعتمادساز را بر حداقل الزامات توافق متمرکز نگه دارید: حفظ آتشبس و بازگشایی آبراههای مسدودشده؛ بخشی از این تلاش میتواند از طریق انضباط بیشتر در پیامرسانی انجام شود؛ هرچند با توجه به فضای سیاسی کنونی آمریکا، تحقق این امر ممکن است دشوار باشد. هر دو طرف همچنین باید بر از سرگیری اقدامات اعتمادسازیِ متوقفشده خود تمرکز کنند؛ از جمله سازوکار کاهش تنش و جلوگیری از درگیری که قرار بود فرماندهی مرکزی ایالات متحده (CENTCOM) و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی ایران در ماه ژوئن ایجاد کنند. اقدام بالقوه مفید دیگری میتواند ایجاد یک حساب امانی باشد که درآمدهای نفتی ایران محدودشده در خارج از کشور در آن تجمیع و سپس به صورت ماهانه در اختیار تهران قرار گیرد؛ مشروط بر اینکه تردد دریایی بدون وقفه ادامه داشته باشد. برای اطمینانبخشی بیشتر به ایران، میتوان کنترل این حساب را به یک طرف ثالث واگذار کرد؛ برای مثال پاکستان، که امسال نقش برجستهای در میانجیگری ایفا کرده است. مذاکرهکنندگان همچنین میتوانند شرایطی روشن و دقیق برای نحوه استفاده از این منابع تعیین کنند؛ برای نمونه، اینکه این پول صرفاً برای اهداف بشردوستانه قابل استفاده باشد.
با توجه به آنچه تاکنون میان دو طرف رخ داده است، هیچیک از اقدامات بالا آسان نخواهد بود. با این حال، با در نظر گرفتن اهمیت و پیامدهای منطقهای و جهانی موضوع، ارزش آن را دارد که بار دیگر به دیپلماسی فرصت داده شود؛ مشروط بر اینکه مذاکرهکنندگان حاضر باشند از اشتباهات اخیر خود درس بگیرند.
منبع: واشینگتن اینستیتیوت / ترجمه: معین نیکطبع
نظر شما :