اختلافات «برجام» و راه‌حل‌های آن

دیپلماسی ایرانی: یکی از دلواپسی­ های مشروع عمومی در خصوص حاصل و نتایج مذاکرات هسته ­ای ایران، به این موضوع بر می گردد که در صورت حصول توافق نهایی (تحت عنوان برنامه جامع اقدام مشترک، موسوم به «برجام») و تأیید آن از سوی شورای امنیت سازمان ملل متحد، چه مکانیزم معتبر و منصفانه ­ای برای نظارت بر اجرای آن وجود خواهد داشت؟ به عبارت دیگر، چه تضمینی وجود دارد که در صورت رعایت تعهدات یکی از طرفین، طرف دیگر با قیدوبندهای حقوقی، مکلف به رعایت تعهّدات خود گردد؟

واقعیت آن است که ماهیت سیاسی مناقشه اتمی ایران، ممکن است بر هرگونه مباحثه حقوقی از جمله در خصوص نظارت بر «توافق»، سایه افکند؛ به ویژه آن که اصولاً سابقه نداشته که تصمیمات شورای امنیت در توافق قدرت های بزرگ با دولت طرف مناقشه اتخاذ شود، زیرا این تصمیمات قهری و یکجانبه هستند. با وجود این، موفقیت سیاسی ایران در به چالش کشیدن تصمیمات غیرقانونی و ناعادلانه شورای امنیت، فرصتی برای تعدیل وجهه سیاسی شورای امنیت پدید آورده است و اینک می­ توان پرسش حقوقی فوق را قابل اعتنا دانست؛ هر چند اگر جنبه سیاسی اقتدار قانونی شورای امنیت را در چهارچوب رویه قضایی بین ­المللی، ناظر بر صلاحیت­ های عام شورای امنیت در خصوص تشخیص موارد صلح و امنیت بین­ المللی و تشخیص اقدامات مناسب از سوی شورا و صرفاً بر اساس صلاحدید خود او لحاظ کنیم، ممکن است چنین مباحثه ­ای غیرضروری و یا دست کم بی فایده باشد. با وجود این، طرف ­های مذاکره گاهی در اظهارات خود از پیش­ بینی مکانیزم ­های جزئی ضمانت اجرا و نظارت در چهارچوب توافقی «برجام» سخن گفته ­اند که در صورت حصول، احتمالاً بزرگترین پیروزی حقوقی – سیاسی ایران در محدودسازی شورای امنیت خواهد بود.

البته باید این نکته را هم در نظر داشت که پیش از این و در برابر اقدامات نهادهای قضایی ملّی و منطقه ای در بی­ اثر ساختن برخی قطعنامه ­های تحریمی شورای امنیت علیه بعضی اشخاص متهم به اقدامات تروریستی، خود شورا نسبت به نهادسازی به منظور تضمین رعایت حقوق بین ­المللی این اشخاص، اقداماتی انجام داده است که از جمله آنها می ­توان به تأسیس نهادهای امبدزپرسن (Ombudsperson) و نقطه کانونی(Focal Point)  اشاره کرد. (از جمله قطعنامه های 1730 و 1904 و 2161 شورای امنیت)

گزینه نخست – شورای امنیت: اولین گزینه برای نظارت بر رعایت تعهدات طرفین و رفع اختلافات، خود شورای امنیت است! چنین گزینه ­ای اگرچه بر مبنای فقدان تفکیک قوا در حقوق بین ­الملل و با در نظر داشتن اصل صلاحیت بر صلاحدید و با توجه به ویژگی­ های خاص شورای امنیت طبق منشور ملل متحد، توجیه حقوقی دارد اما بر اساس این مثل که هیچ کس نمی ­تواند قاضی رفتار خود باشد، توجیه ­پذیر نیست زیرا شورای امنیت با تأیید برجام و تحمیل تعهدات به ایران، اعضای شورای امنیت، اتحادیه اروپا و خود به عنوان یک نهاد مستقل، عملاً ممکن است طرف اختلاف باشد. ایران از پذیرش چنین گزینه ­ای ابا خواهد کرد.

گزینه دوم – دیوان بین ­المللی دادگستری: اگرچه طرف مذاکره کننده ایران، اغلب «دولت ­ها» هستند اما واقعیت این است که آنها به نمایندگی و تجویز شورای امنیت صورت می ­گیرد. (بند 32 قطعنامه 1929) بنابراین اگرچه برخی اختلافات ناشی از برجام ممکن است میان ایران و آمریکا باشد (بابت توقف اجرای تحریم­ های آمریکا)، اما سایر اختلافات میان ایران و سازمان ملل یا اتحادیه اروپا خواهد بود که «سازمان بین ­المللی» محسوب می­شوند. این در حالیست که طبق ماده 34 اساسنامه دیوان، «فقط دولت­ ها» می توانند طرف دعوی ترافعی در این نهاد قضایی باشند. لذا دیوان برای رسیدگی ترافعی به اختلافات ناشی از برجام میان ایران و سازمان ملل متحد یا شورای امنیت، صلاحیت نخواهد داشت.

با وجود این، مکانیزم نظرات مشورتی دیوان می تواند به کار آید. در بعضی موافقتنامه­ های بین ­المللی از جمله در بخش 21 موافقت­نامه مقر سازمان ملل در آمریکا (میان سازمان ملل و دولت آمریکا)، پیش­ بینی شده که در صورت وقوع اختلاف میان طرفین، دبیرکل سازمان ملل یا دولت آمریکا می ­توانند از مجمع عمومی تقاضا کنند که «نظر مشورتی» دیوان را در خصوص اختلاف جویا شود. لذا، هیات داوری پیش ­بینی ­شده در موافقت­نامه، رأی خود را «با توجه به نظر مشورتی دیوان» صادر خواهد کرد. از همین رو، مجمع عمومی در سال 1987، نظر دیوان را در خصوص تعهدات آمریکا جویا شد که به صدور نظر مشورتی سال 1988 انجامید. همچنین پذیرفته شده است که فرجام خواهی از آراء دادگاه اداری ملل متحد می ­تواند از طریق درخواست نظر مشورتی مجمع عمومی از دیوان به عمل آید و چنین نظر مشورتی، جنبه الزامی خواهد داشت. اگرچه چنین راه حلی، حقوقی است اما در سیستم ارجاع نظرات مشورتی، جمهوری اسلامی ایران نمی ­تواند چنین تقاضایی داشته باشد بلکه چنین درخواستی فقط از طریق ارکان ملل متحد یا سایر مؤسسات تخصصی مجاز امکانپذیر خواهد بود. البته ایران می ­تواند با اجماع سازی از طریق اعضای گروه عدم تعهد در مجمع عمومی، چنین درخواستی را به تصویب برساند. در مقابل، شورای امنیت در هر زمان قادر به درخواست نظر مشورتی خواهند بود. (ماده 96 منشور ملل متحد)

گزینه سوم - مکانیزم ویژه داوری: از رویه قضایی بین­ المللی به ویژه نظر مشورتی 1949 دیوان در قضیه جبران خسارات وارده به ملل متحد بر می آید که شخصیت حقوقی سازمان های بین ­الدولی مستلزم برخورداری آنها از حق مرافعه است. تأسیس یک مکانیزم داوری با برخورداری از حمایت و الزام ­آوری قطعنامه شورای امنیت در خصوص برجام، (اندکی شبیه مدل تأسیس دادگاه های کیفری ویژه یوگسلاوی سابق و روآندا)، اعتباری جهانی به این نهاد داوری خواهد بخشید و امکان ارجاع از سوی همه طرف ­ها را فراهم خواهد کرد. این مکانیزم داوری می ­تواند صراحتاً به همه اعضای ملل متحد، ارکان آن و حتی اتحادیه اروپا، صلاحیت طرح دعوی اعطا کند. گرچه چنین پیشنهادی عملی است اما مکانیزم مناسب انتخاب داوران، چالش دیگری خواهد بود که ممکن است با در نظر داشتن تجربه دیوان داوری دعاوی ایران و آمریکا، اندکی نگران کننده باشد ولی چنین انتخابی از نظر حقوقی، برای ایران احتمالاً کم­ خطرتر از گزینه­ های پیشین است و البته ممکن است هزینه­ های اقتصادی تازه­ ای برای ملل متحد ایجاد کند.

جزئیات هر یک از گزینه­ ها می­ تواند به تفصیل مورد بحث قرار گیرد. حتی ممکن است گزینه­ های دیگری نظیر پیش ­بینی یک کمیته نظارت در شورای امنیت (گزینه نخست) یا یک سیستم دومرحله ­ای (تلفیق گزینه اول و دوم) باشد یا هر گزینه دیگری از سوی مذاکره­ کنندگان مورد بررسی قرار گیرد. نهایتاً چنین مکانیزمی تنها در صورت تأیید شورای امنیت، ممکن است جنبه واقعی و عملی به خود بگیرد.