عيار معيارها
مدتى است در موضوع عملکرد منفى بانک‌هاو در راس آن‌ها بانک مرکزى، بسيار سخن مى‌رود. تصور اين است که تصحيح اين عملکرد نيازمند دخالت دولت است. همزمان، دامنه اين دخالت، ابعادى گسترده يافته، ساختار اصلى بانک مرکزى و فرآيند تصميم‌گيرى سياست پولى را نشانه رفته است. نگرانى آن است که براى تصحيح عملکرد‌ها اساساً از ريشه به بانک مرکزى، بانکدارى مرکزى و سياست پولى خدشه‌هاى جبران ناپذير وارد آيد، و در عمل، به جاى حل مشکلات، صورت مسئله پاک شود و بنيان جريان پولى و مالى کشور در هم ريزد.
براى روشن شدن موضوع لازم است به چند سوال پاسخ داده شود:
بانکدارى مرکزى چه زمان و بنا به چه ضرورت‌هايى پديد آمد؟ آيا اين ضرورت، اکنون از ميان رفته است؟ اساسا وظايف و کارکرد بانک مرکزى چيست؟ با بى‌اثر يا منحل کردن بانک مرکزى با چه دشوارى‌هايى مواجه خواهيم شد؟ ريشه نگرانى‌هاى کنونى چيست؟ نگاه دولت به ماهيت، کارکرد و مختصات بانک مرکزى و رفتار با بانکدارى مرکزى چگونه بايد باشد؟
در اين باره به چند نکته اشاره مى‌کنم:
- بانکدارى مرکزى ضرورتى بود که در نيمه دوم قرن نوزدهم در کشورهاى پيشرفته‌تر اروپائى و در 20 سال اول قرن بيستم در بيشتر کشورهاى جهان احساس شد. در پى آن، بانک‌هاى مرکزى تاسيس شدند و براى مديريت پول و ارزش آن تدبيرهاى تازه‌اى انديشيدند. در سال 1920 در بروکسل، کنفرانسى براى بحث در باره سياست‌هاى پولى برگزار و به همه کشورهاى جهان توصيه اکيد شد که به تأسيس بانک مرکزى بپردازند. کميته مالى جامعه ملل نيز با بروز بحران‌هاى پولى و مالى به کشورها توصيه نمود بانک‌هاى مرکزى مستقلى را ايجاد کنند.
بر اثر اين توصيه‌ها، رشد تاسيس بانک‌هاى مرکزى سرعت فراوانى يافت. علت اين تحولات و احساس ضرورت، دخالت وسيع دولت‌هاى قرن نوزدهم و اوايل قرن بيستم در استفاده‌از منابع بانک‌ها بود که تورم‌هاى لجام‌گسيخته و ضرر و زيان به دارائى‌هاى جامعه را موجب مى‌شد. براى مثال، در آلمان قبل از جنگ، دولت رايش، بانک مرکزى آن کشور را، همچون راه‌آهن یا شرکت انحصار دخانیات، نهادى يکسره دولتى مى‌دانست. همين رويکرد در اسپانيا نيز وجود داشت. بانک اسپانيا زير فشار دولت، چنان سياست انبساطى پولى را در پيش گرفت که بر اثر آن، ارزش پول اسپانيا و نيز سهام آن کشور سقوط کرد و بحران اقتصادى به‌وجود آيد.
سيسيل‌کيش از نويسندگان معتبر ادبيات بانکدارى مرکزى، در باره تحولات پولى فرانسه در سال‌هاى 1920 الى 1925 مى‌نويسد که دولت فرانسه، بر بانک مرکزى آن کشور فشار وارد آورد تا به اعطاى اعتبار، خارج از محدوده مقرر و قانونى، بپردازد. گرچه بانک فرانسه در آن سال‌ها مجبور شد با حساب‌سازى در ترازنامه خود موضوع را پنهان کند، ولى بعدها موضوع افشاء شد. اين فشار و انبساط مالى موجب گرديد که بحران مالى فرانسه در سال 1926 آغاز شود و به سقوط شديد ارزش فرانک بينجامد.
به بيان ديگر، دولت‌ها براى اداره امور خود و افزايش اعطاى اعتبارات به عموم، بعضاً براى مقاصد سياسى و حزبى، به منابع مالى هنگفتى نياز داشتند که ميزان آن از بودجه دولتى بسيار فراتر مى‌رفت. لذا براى جبران اين کاستى به استقراض بى‌حساب از بانک مرکزى و نيز دست‌اندازى به سپرده‌هاى مردم در بانک‌ها متوسل مى‌شدند و بانک‌ها را وادار به تمکين مى‌کردند. اين سياست‌ها موجب گرديد بحران گسترده‌اى در اين گونه کشورها به‌وجود آيد و ارزش پول آن‌ها به شدت سقوط کند. همچنين مناسبات تجارى بين کشورها بر هم بريزد و بحران‌هاى مالى و پولى بين‌المللى تازه‌اى پديد آيند.
براى درمان و اصلاح وضعيت، انديشمندان اقتصادى چاره کار را در ايجاد بانکدارى مرکزى و رهايى آن از سلطه دولتى يافتند. از همين رو مهم‌ترين ويژگى بانک‌هاى مرکزى پس از بحران‌هاى پولى و مالى جنگ جهانى دوم، استقلال آن‌هاست؛ استقلالى که به عنوان عامل مهم ثبات اقتصادى و استحکام ارزش پول عمل مى‌کند.
2. همزمان، وظيفه بانک‌هاى مرکزى نيز تحول اساسى يافت. پيش از آن تصور بر اين بود که بانک دولتى و يا مرکزى هر کشور صرفا بايد انحصار نشر پول را در اختيار داشته باشد و به نگهدارى حساب‌هاى دولتى بپردازد. اما در فضاى تازه، و براى جلوگيرى از اشتباهات گذشته، سياست‌گذارى پولى، از اصلى‌ترين وظايف بانک مرکزى شمرده شد.
در واقع اين وظيفه بنيادين بر عهده بانک مرکزى قرار گرفت که با مديريت و هدايت منابع پولى، حفظ ارزش پول و ثبات اقتصادى جامعه را تأمين کند. بدين ترتيب، کارکرد اصلى بانک مرکزى از فعاليت صرفا بانکدارى به وظيفه‌اى اقتصادى تغيير ماهيت و اولويت داد.
مهم اين نبود و اين نيست که يک بانک انحصار نشر پول و اسکناس را در اختيار داشته باشد، بلکه مهم، نگهدارى ارزش پول ملى و کمک به ايجاد ثبات اقتصادى براى جلب اعتماد سرمايه‌گذاران است.
بر اين اساس بانک‌هاى مرکزى دنيا سازمان خود را با وظايف، ضرورت‌ها و نيازمندى‌هاى نوين، که همانا مديريت و هدايت منابع مالى غير دولتى به دور از نفوذ دولت‌ها و تنها بر اساس معيارهاى اقتصادى است، انطباق داده‌اند. امروزه از اهميت اين ضرورت، در سراسر جهان، به هيچ روى کاسته نشده است، و اين ضرورت، به‌ويژه براى کشور ما، که در شرايط توسعه قرار دارد، دو چندان است.
3. وظايف بانک مرکزى به دو بخش تقسيم مى‌شوند: اول، تنظيم و اجراى سياست پولى و دوم، نگهدارى حساب‌هاى خزانه دولت.
در واقع اين بخش نخست وظايف است که به بانک مرکزى هويت و معنا مى‌بخشد، چرا که نگهدارى حساب‌هاى خزانه دولت فعاليتى است که هر بانک دولتى ديگرى نيز مى‌تواند عهده‌دار آن شود.
وظايف دسته اول، اقدامات مهمى نظير حفظ ارزش پول، کنترل تورم، ايجاد ثبات اقتصادى، کمک به اشتغال و رشد اقتصادى را در بر مى‌گيرند. اين اقدامات زمانى به‌درستى انجام مى‌شوند که منابع پولى بانک‌ها بر اساس معيارهاى اقتصادى و کارشناسى‌هاى لازم تخصيص يابند. به سخن ديگر، هرگونه تحميل شرايط و اعمال معيارهاى ديگر، اعم از سياسى و ادارى، هدايت منابع پولى را از مسير خود خارج مى‌کند و موجب بحران پولى مى‌شود؛ بحرانى که معمولا با گذشت زمان، و نه به سرعت، نمايان مى‌شود.
آنچه گفته شد بدين معناست که براى جلوگيرى از وارد آمدن خدشه به مسؤوليت بانک مرکزى بايد به آن اختيار داد تا سياست‌هاى پولى را بر اساس معيارهاى اقتصادی و کارشناسى، و نه آرزوهاى سياسى و یا حتی هدف‌هاى اجتماعى گروه‌هاى حاکم، تنظيم و اجراء کند.
.4 در اقتصاد هر کشور، از جمله جریان‌های مهم مالی دو جريان مالى و پولى است. (جريان سرمايه و بازار آن موضوع اين گفتار نيست) منابع مالى دولت از محل دريافت ماليات يا از فروش ثروت‌هاى جامعه، همچون مواد معدنى، نفت و کشاورزى و غيره، حاصل مى‌شوند. طبيعى است که دولت، مديريت اين منابع را در اختيار دارد و از سوى مردم اختيار يافته است که اين منابع را به شيوه‌اى که صلاح جامعه مى‌داند هزينه کند. چگونگى مديريت اين منابع، سياست مالى نام دارد و اجراى آن در اختيار دولت‌هاست.
جريان دوم، سپرده‌هاى مردم است که در بانک‌ها به امانت سپرده می‌شود و بانک‌ها از طريق خلق پول منابع اعتباری عظیمی را ایجاد می‌کنند تا مردم بتوانند از آن براى سرمايه‌گذارى بهره‌مند شوند. مديريت اين منابع بايد با توجه به ضرورت حفظ ارزش پول و ساير ملاحظات و معيارهاى اقتصادى انجام شود. اين کار را تنظيم سياست پولى مى‌گويند.
براى انجام اين امر، بانک‌هاى مرکزى دنيا معمولا شورائى به نام شوراى پول و يا شوراى سياست پولى بانک مرکزى را تاسيس مى‌کنند که در آن شمارى از کارشناسان و اقتصاددانان برجسته و بلندپايه حضور دارند.
در اين ميان، دشوارى هميشگى، غلبه سياست‌هاى مالى، يا به تعبير ديگر مديريت دولتى منابع، بر سياست‌هاى پولى است. زيرا به طور طبيعى دولت‌ها علاقه‌مندند نه تنها منابع در اختيار خود را مديريت کنند، بلکه خواهان آنند که منابع پولى را، آن‌گونه که صلاح مى‌دانند، هدايت کنند. بر همين اساس در ادبيات اقتصاد سياسى اين استدلال مطرح است که چون دولت‌ها معمولا براى زمانى معين، حکومت را در اختيار دارند و در عين حال از احزاب يا گرايش‌هاى خاص پيروى مى‌کنند، همواره اين احتمال وجود دارد که منابع پولى را نه در جهت هدف‌هاى بلند مدت اقتصادى، يعنى ثبات ارزش پول، بلکه براى منافع کوتاه مدت خود مديريت و از اين طريق در جامعه بحران ايجاد کنند.
از آنجا که وقوع اين بحران‌ها معمولا با تاخير زمانى همراه است، دولت‌هاى عامل معمولا تاوان آن را نمى‌پردازند، بلکه اين جامعه و هدف‌هاى بلندمدت هستند که قربانى مى‌شوند. دليل تاکيد فراوان بر استقلال بانک‌هاى مرکزى از همين رو و نماد استقلال بانک مرکزى نيز استقلال شوراى تصميم‌گيرى سياست‌هاى پولى آن است.
5. در ايران نيز همين مسير تحول طى شده است. تا قبل از تاسيس بانک مرکزى در سال 1339، بانک ملى وظيفه نشر اسکناس و نگهدارى حساب‌هاى دولتى را برعهده داشت و اين کار را به خوبى انجام مى‌داد. اما در آن سال، به منظور تدوين و تنظيم سياست‌هاى پولى، بانک مرکزى تأسيس شد و شورائى به نام شوراى پول و اعتبار رکن مهم آن قرار گرفت تا وظيفه اصلى بانکدارى مرکزى، که حفظ ارزش پول است، به نحو احسن تحقق يابد.
بر اين اساس، مسؤوليت بانک و شوراى پول و اعتبار زمانى معنا مى‌يابد که اين دو از اختيار و استقلال برخوردار باشند. در واقع اين مسؤوليت، امرى صرفا اجرائى نيست، بلکه آميزه تؤامان سياست‌گذارى و اجراست. به بيان دقيق‌تر بانک بايد آنچه را شورا بر اساس ضوابط اقتصادى تدوين و تنظيم مى‌کند به اجرا درآورد. رويکردى جز اين، مسوليت‌هاى بانک مرکزى را مخدوش و جامعه را از هدف والاى خود منحرف مى‌کند.
ادغام شوراى پول و اعتبار، يا در واقع انحلال آن، به‌هر دليل از جمله ضعف بانک مرکزى و شورا، از دو جنبه قابل بحث است: يکى از جنبه تشکيلاتى و ديگرى اقتصادى.
از جنبه تشکيلاتى، همچنان که اشاره گرديد، شوراى پول و اعتبار، رکن هويت بخش و معنادهنده به بانک مرکزى است و وظيفه اصلى بانک مرکزى را تحقق مى‌بخشد. به همين دليل، حذف آن از بانک مرکزى، تهى کردن اين بانک از معنا و بازداشتن آن از تنظيم سياست پولى کشور است. با اين کار، وظيفه بانک مرکزى به نگهدارى حساب‌هاى دولتى محدود مى‌شود. کارى که پيش از اين بانک ملى عهده‌دار آن بود. به بيان صريح‌تر با ادغام و يا انحلال شوراى پول و اعتبار، ضرورت وجودى بانک مرکزى نيز از ميان مى‌رود.
همزمان، حذف شوراى پول و اعتبار به‌منزله از ميان رفتن سياست‌گذار، سياست پولى و حافظ اصلى ارزش پول ملى نيز هست. معمول‌ترين پيامد اين امر، از دست رفتن کارکرد اصلى پول، به‌مثابه معيار اصلى سنجش و ارزش، و ترغيب مردم به استفاده از کالاهاى با دوام و بى‌دوام براى حفظ قدرت خريد، به جاى پول، است.
شوراى پول و اعتبار در همه کشورهاى جهان، شورايى تخصصى و انحصارى دانسته مى‌شود و به هيچ‌روى نمى‌توان آن را با شوراهائى چون شوراى اقتصاد، مناطق آزاد، هيات امناى صندوق ارزى، شوراى عالى برنامه ريزى و اقتصادى و نظاير آن مقايسه کرد. زيرا رفتار نادرست با پول مى‌تواند فاجعه‌بار باشد.
سخن کوتاه. براى حفظ ارزش پول، کمک به رشد اقتصادى، ايجاد اشتغال و حفظ تعادل‌هاى اقتصادى نه تنها بايد بانک مرکزى را حفظ کرد، بلکه بايد به تقويت آن همت گمارد. حفظ و تقويت بانک مرکزى نيز لزوما با حفظ و تقويت شوراى پول و اعتبار ميسر است. طبيعى است که نظرات شوراى پول و اعتبار گاه با نظرات تصميم‌گيران ديگر اقتصادى متفاوت باشد، يا اعمال اين نظرات فرآيند کار را طولانى کند، اما مطمئناً تصميمات گروهى اين شورا به طور نسبى از تصميم‌هاى فردى دقيق‌تر است. هر آنچه اين فرايند تصميم گيرى کارشناسانه جمعى، و يا به تعبير ديگر استقلال بانک مرکزى و شورا را زير سؤال ببرد، در واقع کل سياست‌هاى پولى کشور را زير سوال برده است. اين رخداد، نه به نفع دولت و نه به نفع کشور است.
از رئيس کل جديد بانک مرکزى بايد خواست که اقتدار و استقلال بانک مرکزى را وجهه همت خود قرار دهد. کارنامه نهايى رياست بر بانک مرکزى را رعايت و يا رعايت نکردن همين معيارها به دست خواهند داد.
نظر شما :