سازمان ها، هنجارها و قوانین غالب بر نظم بین الملل دوام آوردنی هستند؟

نویسنده: جولیا گری (استادیار علوم سیاسی در دانشگاه پنسیلوانیا؛ کارشناس امور بین الملل با تمرکز بر اقتصاد سیاسی بین الملل)

دیپلماسی ایرانی: به نظر می رسد سازمان های بین المللی تحت محاصره قرار گرفته اند و از هر سو به آنها حمله می شود. حتی اگرچه سازمان های بین المللی از قبیل نفتا و اتحادیه اروپا اساسا یک موفقیت انگاشته می شوند، اما آنها هم با مذاکرات مجدد یا خروج اعضا مواجه هستند. محققان و سیاستگذاران هر دو به یک اندازه نگران فروپاشی نظم پس از جنگ جهانی دوم هستند. اما این دیدگاه بیانگر درک نادرستی از معنای واقعی آن نظم و نحوه عملکرد آن است. برای سیاستگذاران دو سوی اقیانوس اطلس که سعی در تقویت و بازنگری نهادها، هنجارها و قوانین حاکم بر نظم بین المللی هستند، آگاهی از ماهیت واقعی سازمان های بین المللی بسیار اهمیت دارد.

اول اینکه سازمان های بین المللی همواره وقتی که دید خود را صرفا به «برندگان»، یعنی آنهایی که به رغم سختی ها دوام آورده اند معطوف می کنیم، موفق تر به نظر می رسند. وقتی که بی توجه به سرنوشت تاریک برخی سازمان های بین المللی، صرفا برنده ها را انتخاب کنیم، آنگاه با خطر نتیجه گیری نادرست درباره اینکه کدام سازمان ها کار می کنند و کدام ها نه، مواجه خواهیم بود. برای نمونه، تمجید از دوام و مهارت های ناتو در سازگاری به معنای نادیده گرفتن این واقعیت است که ایالات متحده پیشتر برای شروع تلاش های امنیتی مشابه نه یک مرتبه، که چندین مرتبه تلاش کرده است؛ سازمان معاهده آسیای جنوب شرقی که شکست خورد و سازمان پیمان خاورمیانه تاسیس سال 1955 که فروپاشید و نمونه اصلاح شده آن سازمان پیمان مرکزی نام گرفت که آنهم فروپاشید.

دوم اینکه مذاکرات رده بالا یا خروج ها از پیمان ها می تواند اینطور نشان دهد که سرنوشت سازمان ها این روزها به خطر افتاده است؛ اما حتی در شرایط عادی هم سازمان هایی که دوام می آورند اغلب چند قدمی با نیت ها و اهداف تاسیس کنندگانشان فاصله دارند. دلیلش این است که هر سازمانی دوره های بحران مستقیم یا تضعیف غیرمستقیم را تجربه می کند. برای نمونه، مذاکرات مجدد نفتا چندین ماه تیتر اول رسانه ها بود. اما اینکه با روی کار آمدن رهبران جدید توافقنامه های تجاری به تعویق افتادند، اتفاق عجیبی نیست. انتخابات همواره به رهبران جدیدی قدرت می دهد که لزوما توافق های پیشینیان خود را در اولویت قرار نمی دهند. این مساله نشان می دهد که در حالی که مذاکرات اتفاقی نسبتا نادر هستند، اجرای توافق های بین المللی با روی کار آمدن رهبران جدید در کشورهای عضو می تواند با اختلال مواجه شود.

تحقیقات همچنین نشان می دهند که سازمان ها حتی اگر کاملا از هم نپاشند، می توانند در وضعیت «زامبی/مرده متحرک» گرفتار شوند. در پی یک نظرسنجی از حدود 80سازمان که اهداف آنها ارتقاء تجارت بین اعضا را شامل می شود، دریافتم که حدود 40درصد آنها یا از بین رفته اند یا وارد یک دوره ایستایی شده اند و هیچ جلسه ای برگزار نمی شود و هیچ خروجی از این سازمان ها صورت نمی گیرد. چنین لحظه هایی عمدتا به تیتر خبرها تبدیل نمی شوند. کشورها و سازمان های بین المللی عمدتا ترجیح می دهند توجه زیادی به شکست آنها در همکاری جلب نشود.

اما این نمونه ها نشان می دهند که همکاری های بین المللی همواره یشکننده بوده اند و دوره تنش های کنونی هم آنقدری که تصور می شد، اتفاقی نادر نیست. حقیقت این است که دانش اندکی درباره نحوه عملکرد دقیق سازمان های بین المللی وجود دارد. چطور می تواندی تاثیرات سازمان های بین المللی یا توافقنامه های تجاری ترجیحی را بررسی کند وقتی که می دانید کشورها به شکل دادن و پیوستن به توافقنامه هایی گرایش دارند که با برنامه های از پیش تعیین شده آنها در یک مسیرند؟ این مشکل «انتخاب» به مطالعات درباره همکاری های بین المللی آسیب می زند؛ زمانی که تصدیق کنیم کشورها معمولا به سازمان ها و توافق هایی می پیوندند که آنها را به تغییرات رفتاری وادار نکنند، دیگر از فروپاشی سازمان های بین المللی تعجب نمی کنیم.

به علاوه، می دانیم که آنچه که می توان به طور نظام مند درباره شیوه عملکرد سازمان های بین المللی مشاهده کرد، محدود است. مطالعات آکادمیک بیشتر بر حقایق آشکار درباره این سازمان ها همانند اعضا و چارترهای آنها تمرکز دارند. برخی محققان ادعا می کنند که منشور سازمان های بین المللی به مثابه قراردادهای مذاکرهع شده در میان اعضا است و می تواند مسائل زیادی درباره نحوه کار این سازمان ها به ما بگوید؛ اما مطالعات دقیق تر نشان می دهند که حتی اگر در ظاهر ماجرا قوانین از توازن و تساوی در شرایط حکایت داشته باشند، باز هم قدرت های بزرگ در پشت پرده تاثیر گذارند. به رغم قوانین رسمی، اعضای با نفوذ همچنان «حاکمیت غیررسمی» بر سازمان های بین المللی دارند.

برای نمونه می توان نهادهایی را مورد بررسی قرار داد که هدف از آنها رسصیدگی به تجارت بین المللی در سطح جهانی است. جاه طلبانه ترین تلاش برای تاسیس تجارت بین المللی پیشنهاد برتون وودز پس از جنگ جهانی دوم برای یک سازمان تجارت بین المللی بود. اگرچه ایالات متحده مطرح کننده اولیه این ایده بود، اما بعدتر عقب نشینی و نهایتا طرح را به کلی لغو کرد. آنچه که بعدتر مطرح شد، طرح محدودتر «توافقنامه عمومی تعرفه و تجارت (جی ای تی تی)» بود؛ توافقنامه ای برای کشورهای توسعه یافته که از رسیدگی به مسائل مناقشه آمیزی همچون کشاورزی خودداری می کرد. این توافقنامه 40 سال کار کرد، اما دستورکاری داشت که هم عضویت و هم گستره آن را محدود می کرد.

به عبارت دیگر، زمانی که یک سازمان بین المللی تاسیس می کنید که تنها آنچه اعضای ثروتمند آن قصد تجارتش را دارند آزادسازی می کند و طراحی و عضوگیری آن اساسا مانع از حضور کشورها و محصولاتی می شود که نگرانی ها درباره نابرابری و بی انصافی را در پی دارند، اساسا آن سازمان را در مسیر موفقیت قرار داده اید.

اما وقتی کشورهای جدیدی برای عضویت در جی ای تی تی اقدام کردند، آشکار شد که قوانین قدیمی دیگر جواب نمی دهند. وقتی کشورهای فقیرتر هم در صدد عضویت در این گروه برآمدند، دستورکارهای انواع مختلف نظام ها و استانداردهای آزادسازی را به همراه خود آوردند. سازمان تجارت جهانی سعی کرد با واقعیات و دشواری های ایجاد یک زمین بازی گسترده تر مواجه شد و این اقدامی جاه طلبانه تر از نیت اولیه توافقنامه عمومی تعرفه و تجارت بود و تعجبی نداشت که با مشکلاتی مواجه شود. در حال حاضر فعال ترین بخش از سازمان تجارت جهانی، نهاد حل مناقشات آن است؛ اما به جای اینکه کشورهای فقیرتر از آن برای برقراری عدالت علیه کشورهای ثروتمند استفاده کنند، بیشتر اتحادیه اروپا و ایالات متحده نوبتی از یکدیگر شکایت می کنند و هنوز هم دیپلماسی پنهانی نقش مهمی در حل اختلافات ایفا می کند.

این واقعیت ها باید چشم انداز وسیعی برای سیاست گذاران آمریکایی و اتحادیه اروپا که سعی دارند منظر فعلی همکاری های بین المللی را تعریف کنند، فراهم آورده باشد. وقتی به این درک برسیم که اطلاعات ما از نحوه عملکرد سازمان های بین المللی حقیقتا اندک است، آنگاه مجبور می شویم اعتراف کنیم که همواره بیش از اندازه به سازمان های بین المللی امید بسته بودیم. چنین درکی به مدیریت انتظارات درباره آنچه که می توان برای تقویت نظم بین المللی انجام داد، کمک شایانی می کند.

منبع: واحد تحقیقاتی دانشگاه پنسیلوانیا / مترجم: طلا تسلیمی