تاملی بر بیانیه ایران درباره جلسه اخیر سازمان منع گسترش تسلیحات شیمیایی

نویسنده: دکتر محمد هادی ذاکرحسین؛ پژوهشگر حقوق کیفری بین المللی در هلند

دیپلماسی ایرانی: چهارمین «جلسه ویژه کنفرانس دولت های عضو»[1] «سازمان منع تسلیحات شیمایی»[2] (از این پس سازمان) از پنجم تا هفتم تیرماه سال جاری در لاهه هلند برگزار شد که مهمترین دستاورد آن تصویب پیش نویس ارائه شده از سوی دولت انگلستان با رای موافق اکثریت دولت های عضو شرکت کننده در کنفرانس بود. پیشنهاد و مصوبه ای که البته با مخالفت جدی کشورهایی از جمله «جمهوری اسلامی ایران» روبرو شد. رای منفی نمایندگی ایران به این مصوبه فرصتی است برای تحلیل نقادانه منش دیپلماسی و سیاست خارجی ایران در حوزه ای که از آن می توان به «جنگ حقوقی»[3] تعبیر کرد؛ یعنی حمایت حقوقی از قربانیان جرایم بین المللی از رهگذر تحقق عدالت کیفری.

هشتم خرداد ماه، انگلستان به همراه ۱۱ کشور دیگر از جمله امریکا، استرالیا و ژاپن از دبیرکل سازمان درخواست برگزاری یک «جلسه ویژه» کرده بودند تا پیشنهاد و طرح افرایش دامنه اختیارات سازمان در فرض استفاده از تسلیحات شیمایی به طور کلی و استفاده از سلاح شیمیایی در کشور سوریه به طور خاص در معرض نقد و نظر سایر اعضا قرار بگیرد. «سازمان منع تسلیحات شیمیایی» برساخته «کنوانسیون منع توسعه، تولید، نگه داری و استفاده از تسلیحات شیمیایی»، مصوب ۱۹۹۲ میلادی، است که در راستای اجرایی کردن و تحقق اهداف و مقاصد مندرج در کنوانسیون که ۱۹۳ دولت جهان عضو آن هستند در سال ۱۹۹۳ تاسیس شد. در موارد استفاده از تسلیحات شیمیایی، بر اساس کنوانسیون منع سلاح های شیمیایی، سازمان متعاقب درخواست یکی از دولت های عضو قادر بوده است تا تحقیقاتی در ارتباط با راستی ازمایی ادعای استفاده از تسلیحات شیمیایی انجام دهد و مواردی مانند نوع تسلیحات و زمان و مکان استفاده از ان ها را مشخص و گزارش نماید. لیکن این بررسی فنی و یافته های سازمان در همین محدوده خاتمه می یافت. آنچه بنا بر پیشنهاد دولت انگلستان مورد تصویب اکثریت اعضا قرار گرفت، توانمند سازی سازمان برای فراتر رفتن از احراز نفس استفاده از سلاح شیمایی بود. سازمان از این پس نه تنها متعاقب درخواست یک دولت عضو می تواند وقوع استفاده از تسلیحات شیمیایی را احراز و شناسایی کند بلکه این قدرت و اختیار را یافته است تا مرتکبان استفاده از سلاح شیمیایی را نیز شناسایی و احراز کند و استفاده از سلاح شیمیایی احراز شده را «منتسب» به مهاجم شیمیایی کند.

در روز نخست جلسه ویژه، ۹۸ دولت به در دستور کار قرار گرفتن پیش نویس و پیشنهاد ارایه شده از سوی انگلستان تحت عنوان «مورد لحاظ قراردادن خطر استفاده از تسلیحات شیمیایی»[4] رای مثبت دادند و تنها ۹ دولت از جمله ایران، روسیه، سوریه، چین و میانمار مخالفت خود را به ورود سازمان به بررسی این پیشنویس ابراز کردند. دولت ایران دو دلیل در مخالفت خود اعلام داشت: در پیش رو بودن جلسات عادی سازمان در سال جاری میلادی و در نتیجه عدم نیاز به برگزاری یک جلسه ویژه، و اختلاف انگیز بودن موضوع پیشنهادی که به ایجاد مرز و صف بندی در میان دولت ها و خروج از تصمیم گیری های مبتنی بر اجماع و اتفاق نظر که رویه سازمان بوده است.

 پیش از رای گیری در مورد پیش نویس ارایه شده، چند دولت خواستار اصلاح متن و رای گیری درباره اصلاحیه ها شدند. این اصلاحات، لیکن، هیچ کدام با اقبال اکثریت مواجه نشد. قزاقستان، بلاروس، ونزوئلا، بوروندی و ایران کشورهای ارایه کننده اصلاحات پیش نویس اصلی بودند. در این میان اصلاحیه ارایه شده از سوی ایران با کمترین رای موافق (۱۹) و بیشترین رای مخالف (۷۹) همراه بود. علاوه بر این و برای مانع گذاری در مسیر تصویب پیش نویس در دستور کار قرار گرفته، چین و روسیه به صورت مشترک پیش نویس مستقل و متفاوت دیگری با عنوان «تقویت ظرفیت های سازمان برای مبارزه با تهدید استفاده از تسلیحات شیمیایی» ارایه کردند که ان نیز نتوانست مانع از ادبار دولت ها به پیشنهاد اولیه و اصلی شود. با ناکام ماندن این تلاش های دگراندیشانه، تنها دستور کار «جلسه ویژه» پیشنویس طرح انگلستان بود که نهایتا در روز دوم جلسه که به صورت غیر علنی برگزار گردید، به رای گذاشته شد و توانست با ۸۲ رای موافق بر مسند قبول اکثریت دولت های حاضر بنشیند. در این میان، ۲۴ دولت به پیشنویس مطرح شده رای مخالف دادند. ایران و روسیه و سوریه، در کنار قزاقستان،‌کره شمالی، آفریقای جنوی و هند از جمله مخالفان پیش نویس بودند که مخالفتشان البته مانع از تصویب پیشنهاد انگستان نگردید.

در مقدمه و دیباچه مصوبه جدید «کنفرانس دول عضو سازمان»، از جمله، بر این مهم که مرتکبان استفاده از تسلیحات شیمایی می بایست پاسخ گو و مسوول باشند تاکید شده است. بند دوم، استفاده از تسلیحات شیمیایی بعد از سال ۲۰۱۲ میلادی در عراق، مالزی، سوریه و بریتانیا را مورد محکومیت قرار می دهد.  بند سوم با بیان اینکه که استفاده از تسلیحات شیمایی تهدید مستقیم نسبت به اهداف و مقاصد کنوانسیون است وجه تسمیه پیشنهاد مصوب را تبیین می سازد.

در بند ششم، یافته های «مکانیسم تحقیقاتی مشترک سازمان و ملل متحد» مورد اشاره و تایید واقع شده است. [5] مکانیسم تحقیقاتی مشترک متعاقب قطعنامه ۲۲۳۵ شورای امنیت سازمان ملل متحد (مصوب ۲۰۱۵ میلادی) تاسیس شد. ماموریت اصلی این مکانیسم شناسایی حداکثری افراد، گروه ها، حامیان مالی و کسانی که درگیر استفاده از سلاح شیمایی در قلمروی سرزمینی سوریه می باشند، بود. بازه زمانی ماموریت این مکانیسم یک ساله بود که تا سال ۲۰۱۷ نیز تمدید گردید لیکن در نوامبر ان سال، دولت روسیه قطعنامه تمدید را «وتو» کرد و مانع از تداوم حیات ان تاسیس شد. مکانیسم که اولین تجربه مشترک سازمان برای شناسایی مرتکبان استفاده از تسلیحات شیمایی بود، درگزارش های خود که طی سال های ۲۰۱۶ و ۲۰۱۷ میلادی منتشر گردید، در مواردی نیروهای مسلح سوریه را مسوول این حملات معرفی نموده بود. بر همین اساس، بند سوم مصوبه سازمان، یافته های مکانیسم را موید باقی ماندن تسلیحات شیمایی در سوریه دانسته و از دولت سوریه درخواست کرده است تا ضمن توقف استفاده از سلاح های شیمایی، داشته های خود را نیز امحا سازد. مکانیسم مشترک درواقع مکمل یک تاسیس داخلی در سازمان بود؛ «هیات حقیقت یاب»[6] که در سال ۲۰۱۴ با هدف کشف حقیقت درباره ادعاهای استفاده از تسلیحات سمی شیمایی در سوریه از سوی سازمان تصویب شد. تاسیسی که تنها به احراز استفاه از تسلیحات شیمایی می پرداخت و مکانیسم مشترک تاسیس شد تا یافته های ان را با شناسایی مرتبکان و مسوولان انسانی، کامل سازد.

شاید بتوان چالش برانگیز ترین بخش مصوبه سازمان را ماده ۱۰ آن دانست که مقرر می کند «دبیرخانه فنی» سازمان که کارهای تحقیقاتی و احراز استفاده از سلاح شیمایی را بر عهده دارد، تمهیدات لازم را برای شناسایی مرتکبان استفاده از این سلاح ها در سوریه فراهم کند. یافته های دبیرخانه فنی در این باره، بر اساس ماده ۱۲، می بایست به «مکانیسم بین المللی مستقل و بی طرف» که در دسامبر ۲۰۱۶ میلادی از سوی «مجمع عمومی» سازمان ملل متحد با هدف کمک به تحقیقات و تعقیب مرتکبان جرایم شدید بین المللی در سوریه تاسیس شد، و یا هر مکانیسم تحقیقاتی دیگر که در ساختار سازمان ملل اقدام خواهد کرد به اشتراک گذاشته شود. به این ترتیب، سازمان بر مشروعیت و اهمیت کار مکانیسم بین المللی سوریه صحه می گذارد. هردو مکانیسمی که از سوی برخی دول غربی و همراهی دیگران در پاسخ و واکنش به عدم اقدام شورای امنیت در جنگ حقوقی در سوریه مورد حمایت واقع شده است. در هردوی این موارد، یکی ارجاع وضعیت سوریه به «دیوان کیفری بین المللی» و دیگری تمدید ماموریت مکانیسم مشترک، روسیه با وتوی خود مانع از اقدام شورای امنیت گردید و در نتیجه مسیری خارج از شورای امنیت برای پیشبرد، ولو حداقلی، انچه قرار بوده است از سوی شورا پیگیری شود، پیموده شد.

ماده ۱۰ اگر توانمند سازی سازمان را در چارچوب یک وضعیت و قضیه خاص،  یعنی سوریه، انجام می دهد، ماده 20 به صورت عمومی این اختیار را برای سازمان به رسمیت می شناسد که متعاقب درخواست یک کشور عضو که مدعی استفاده از سلاح شیمیایی در قلمروی سرزمینی اش می باشد، دبیرکل سازمان بتواند برای شناسایی مرتکبان کارشناسی فنی در اختیار قرار دهد. به بیان دیگر همانطور که در ماده ۱۹ نیز مورد تایید واقع شده است استفاده کنندگان و تامین کنندگان مالی و تمام کسانی که به نحوی دخیل در استفاده از تسلیحات شیمایی بوده اند را شناسایی و احراز کند. در همین راستا، این امر مورد تاکید واقع شده است که سازمان می تواند کارشناسان ذیصلاح در این حوزه را به کار گیری نماید.  

سفیر و نماینده دائم ایران در سازمان، پس از رای گیری صورت گرفته در تبیین مخالفت ایران با آن بیانیه ای را قرائت کرد که در بردارنده نکات تامل برانگیزی است. در این بیانیه عنوان می شود که دول غربی بر اساس تفسیر خود قصد بسط اختیارات سازمان را دارند و اعطای قدرت انتساب استفاده از سلاح شیمایی به سازمان، اخرین اقدام این دولت ها در راستای سیاسی کردن سازمان می باشد چرا که کنوانسیون منع سلاح های شیمایی چنین اختیار و یا تکلیفی را برای سازمان در نظر نگرفته است.

علاوه بر این ایراد، اقای سفیر عنوان می کند که دبیرخانه فنی تنها صلاحیت و دانش و تخصص احراز استفاده از تسلیحات را دارد و بسط دادن این اختیارات خارج از دانش این نهاد می باشد و در نتیجه اشتباه محتمل قضایی آنها می تواند بی طرفی سازمان را زیر سوال ببرد؛ به خصوص در مورد سوریه که به دلیل تعدد گروه های تروریستی درگیر در سوریه، که به باور ایران مسوول استفاده از تسلیحات شیمیایی هستند، فرایند انتساب یک فرایند پیچیده سیاسی خواهد بود. بیانیه تاکید می کند هرچند این کشور موافق ضرورت انتساب و شناسایی مرتکبان استفاده از سلاح شیمایی است، اما سازمان را مرجع مناسبی برای این امر نمی داند. این نکته نیز در بیانات سفیر مورد اشاره واقع می شود که انفعال شورای امنیت در ورود به مساله شناسایی مرتکبان استفاده از تسلیحات شیمایی نمی بایست موجب تحمیل این وظیفه به نهادهای دیگر بشود. امری که خود متضمن به تایید اقدامات شورای امنیت در راستای شناسایی استفاده کنندگان از تسلیحات شیمایی در سوریه و جاهای دیگر است!  موضع منفی وانتقادی ایران نسبت به شورای امنیت و حق وتوی حاکم بر ان امری نیست که قابل کتمان باشد. اصلاح نظم جهانی مبتنی بر حق وتو از خواسته های ایران بوده است. لیکن در سال های اخیر، تغییری در این موضع حاصل شده است. ایران نه تنها با اقدامات بین المللی برای محدود سازی حق وتو در سازمان همراهی نمی کند؛ مانند اقدام برای ایجاد کد رفتاری برای شورای امنیت که در صدد محدود سازی حق وتوی سازمان در موارد وقوع جنایت های بین المللی است بلکه گویی چنین شورای امنیتی که با حق وتوی روسیه می تواند غیر بران باشد را می پسندد و از این رو با موازی سازی برای این شورا نیز همراهی ندارد. این تغییر موضع قابل تامل و سوال است.

استدلال ها ارایه شده البته قابل تحلیل انتقادی است. سکوت کنوانسیون دلیل محکم و متقنی برای مخالفت با قبض و بسط اختیارات سازمان نیست. بیان این دلیل حکایتگر نا اشنایی از ماهیت معاهدات بین المللی و کنوانسیون منع تسلیحات شیمایی است. کنوانسیون به صراحت امکان اصلاح کنوانسیون را که شامل اختیارات و تکالیف سازمان نیز می شود به رسمیت شناخته است که می تواند از سوی هر دولتی پیشنهاد شود و در صورت تصویب برای همه اعضا لازم الاجرا گردد. بیان اینکه این پیشنهاد نیز برساخته تفسیر غربی ها از متن کنوانسیون است بی دلیل به عنوان استدلالی در مخالفت تقریر شده است. اشکاراست که هر متن قانونی و معاهده ای تفسیر پذیر است و هرکسی تفسیری از این مقررات دارد و همان تفسیر را عرضه و پیشنهاد می کند. استدلال ایران نیز خود یک تفسیر است.

استدلال دیگر که سازمان صلاحیت فنی و دانشی نسبت به احراز مرتکبان را ندارد البته استدلالی قوی نیست. توسعه اختیارات قانونی یک نهاد البته ملازماتی به همراه خواهد داشت و ان ظرفیت سازی برای ان است. اذن به شی اذن به لوازم شی است. این لازمه در خود مصوبه به صراحت اشاره شده است و برهمین اساس سازمان مجاز به استخدام نیروهای صاحب دانش و تخصص در این حوزه شده است. بنابراین این دلیل هم فاقد قوت و منطق برای مخالفت می باشد. همچنین استدلال به اینکه اشتباه قضایی موجب خدشه در بی طرفی سازمان می شود و یا اینکه این احراز فرایندی سیاسی است، سخن مبهمی است. مراد از اشتباه قضایی و سیاسی بودن که یک اتهام زنی عام و مبهم اما متداول است چه می باشد؟ اشتباه قضایی مخل بی طرفی سازمان به ان معناست که اگر این انتساب مغایر باور ایران باشد اشتباه است؟ سیاسی بودن نیز می تواند متوجه هر نهاد دیگری که متولی یک اقدام قضایی است بشود. از این حیث تفاوتی میان سازمان و دیگر نهادها نیز می شود و مشخص نیست چرا ایران از این منظر تنها سازمان را غیر صالح می داند. هر نهادی می تواند در تصمیم گیری های خود متاثر از ملاحظات و منافع سیاسی باشد که برای مصونیت از ان می بایست و می توان راه هایی را سنجید و مکانیسم های نظارتی برقرار ساخت. خطا پذیری شاخصه همه نهادهای بشری است و دلیلی برای عدم استقرار ان ها نمی باشد بلکه می بایست باتمهیداتی امکان خطا را به حداقل رساند.

اما فارغ از این نقد های منطقی و تفسیری، رای مخالف ایران فرصتی است برای تامل در سیاست خارجه ایران از منظری کلان نیز می باشد.  

ایران خود از قربانیان سلاح های شیمایی بوده است. هرچند خود در اینباره اقدام موثری انجام نداده است لیکن همواره نسبت به نبود یک مرجع بین المللی برای داد قربانیان سلاح های شیمایی را ستاندن شکوه و گله داشته است. حال این امکان محقق شده است. برای نخستین بار یک نهاد بین المللی قادر شده است تا اگر در کشوری سلاح شیمایی مورد استفاده واقع شد، به درخواست ان کشور و نه دیگران، تحقیقات نسبت به این امر رخ دهد تا مسوولان و مرتکبان شناسایی شوند. عدم همراهی ایران با این فرصت و ادبار به ان جای اقبال، محل تامل جدی است. ممکن است استدلال شود که دلیل این مخالفت تعیین کردن یک وضعیت خاص برای رسیدگی، یعنی وضعیت سوریه است. باز از این جهت نیز این سوال جدی می بایست پاسخ داده شود که دلیل مخالفت با شناسایی مرتکبان سلاح های شیمایی در سوریه چیست؟ آشکار است که سلاح شیمایی در سوریه مورد استفاده واقع شده است و ایران خود بدان معترف است. ایران معتقد است که این تسلیحات، البته از سوی مخالفان دولت سوریه مورد استفاده واقع شده است که گزارش های برخی مراجع بین المللی نیز موید ان است. لیکن اتهاماتی نیز متوجه دولت سوریه می باشد. بررسی اتهام و تحقیق نسبت به آن امری لازم و ضروری است که به معنای پذیرش اتهام نیست. بنابراین منطقی برای مخالفت با بررسی یک اتهام به نظر نمی رسد در میان باشد. حتی اگر دولت سوریه مرتکب استفاده از سلاح های شیمایی شده باشد، گریز و گزیری از مسوولیت پذیری و پاسخ دهی نیست.  به خصوص انکه قطعنامه مسوولیت دولت سوریه را در مواردی که قرار است تحقیق شود پیش فرض نگرفته است و تنها سازمان را ملزم کرده است در مورادی که از سوی هیات حقیقت یاب وقوع سلاح شیمایی محرز شده است، مرتکبان نیز شناسایی شوند فارغ از وابستگی مرتکبان. سازواری مخالفت با قطعنامه با باورهای حاکم بر سیاست خارجه یعنی مخالفت با تسلیحات شیمایی و لزوم حمایت از قربانیان این تسلیحات از این منظر قابل سوال است.  

 این جا سوال دیگری می توان مطرح نمود. جمهوری اسلامی ایران همواره از انفعال جامعه بین المللی در مقابله با مرتکبان جرایم بین المللی انتقاد داشته است. اما هرزمان نهاد و تاسیسی در این راستا مستقر می شود ایران با بی اعتمادی و ادبار با ان مواجهه می شود. این تنها بی اعتمادی ایران به سازمانی که همواره حامی ان بوده است نمی باشد. «دیوان کیفری بین المللی» که اهدافش با ارمان های نظام ایران نیز هماهنگی دارد نمونه برجسته دیگری است که در ان ایران با سازمانی که در صدد پایان بخشیدن به بی کیفر مانی مرتکبان جرایم بین المللی است همراهی نداشته است. رای مخالف به تاسیس مکانیسم بین المللی مجمع عمومی سازمان ملل در مورد سوریه، و یا رای مخالف ایران به قطعنامه تحقیق درمورد جنایات میانمار علیه اقلیت مسلمان از سوی کمیته سوم سازمان ملل از دیگر نمونه های مشابه می باشد. حال باید مشخص شود مطالبه اصلی ایران از جامعه جهانی چیست؟ اقدام بر اساس اصول و ضوابط موجود و حاکم در آن و یا اقدام به انچه دقیقا ایران می گوید و می پسندد.  

ظاهرا به نظر می رسد مخالفت با تاسیسات بین المللی از ان روست که ایران از عدم همراهی جامعه بین المللی در این تاسیسات با نظر و ارای خودش مطمئن است. اما باید دلیل این ناکامی را در موارد دیگری نیز مانند عدم کنشگری و نابلدی در کنشگری جست و جو کرد. استدلال هایی مانند انچه که در مخالفت با مصوبه اخیر سازمان مطرح شد از حیث اعتبار حقوقی فاقد ظرفیت لازم برای همراه سازی جامعه جهانی است. شاید وقت ان رسیده باشد، سرمایه گذاری بیشتری در حوزه دیپلماسی حقوقی انجام شود و با اصلاحات ساختاری و انسانی فرصت کنشگری به ایده های نو و صاحبان تخصص و دانش در این حوزه داده شود تا شاید بتوان طرحی نو در رویه انفعالی ایران در این حوزه در انداخت و در عرصه جنگ حقوقی نیز ما می توانیم عینیت پیدا کند.