برجام نقض شود چه می‌شود؟

سعید محمودی، استاد حقوق بین الملل دانشگاه استکهلم*

دیپلماسی ایرانی: توجه به برنامه هسته ای ایران که از سال 1381 شروع شد تا سال 1394، به صورت جدی تبدیل به مساله مهم سیاسی بین المللی بین همه کشورها عمده شد. پرسشی که از سال ها پیش در این باره مطرح شد، این بود که آیا ایران به این برنامه نیاز داشته است؟ این پرسش بر اساس استدلال آمریکایی هاست. کشوری که خود بزرگترین منابع انرژی دنیا را دارد آیا از نظر اقتصادی و سیاسی به این میزان سرمایه گذاری در صنعت هسته ای نیاز دارد؟ یا این که این تصمیم سیاسی است؟ سوال های دیگری مطرح می شود مبنی بر این که چرا فرانسه سیصد رآکتور اما آلمان بیست رآکتور دارد؟ این ها بر اساس تصمیمات سیاسی است که در هر کشور گرفته می شود.

هیچ کشوری نمی تواند نظر بدهد که چرا به جای نفت و گاز از انرژی هسته ای استفاده می کنید. گرچه گاهی تصیمات سیاسی صحیح نیست. اما وظیفه سیاستمداران تصمیم گیری، برنامه ریزی، نتیجه گیری و در نهایت اجرای تصمیمات است. در ایران نیز از مدت ها قبل این تصمیم گرفته شد _ حال چه اشتباه یا درست_ که از نظر استراتژیکی، نظامی، موقعیت سوق الجیشی ایران و موارد دیگر، راجع به برنامه هسته ای تصمیمی گرفته شد. حال اگر از منظر حقوقی به این موضوع نگاه شود، می توان به پرسش های مطرح شده پاسخ داد.

معمولا هرگاه درباره برنامه هسته ای ایران صحبت می شود، به نظر می رسد باید سه دوره را از یکدیگر تفکیک کرد. دوره اول، دوره کوتاهی بین سال های 1381 الی 82 یا 83 یعنی زمانی که پنهان کاری ایران آشکار شد. آقای روحانی در کتاب خود علت این پنهان کاری را بیان کردند. بنابراین کوتاهی جدی از طرف ایران صورت گرفته بود. اما متاسفانه از این کوتاهی بهره برداری سیاسی شد. پس از آن ایران شروع به پاسخ دادن به آژانس کرد. ایران همچنین قول همکاری داد و همزمان به سه کشور بریتانیا، فرانسه و آلمان شروع به مذاکره کرد. نتیجه مذاکرات و همکاری دو اعلامیه  با عنوان اعلامیه سعدآباد و پاریس شد. جمهوری اسلامی ایران در هر دو اعلامیه قول های جدی داد و عمل کرد. از جمله این که غنی سازی را به حالت تعلیق درآورد، در عین حال به سند پروتکل الحاقی پیوست و اجازه بازرسی های وسیع تری به آژانس بین المللی انرژی اتمی داد. این اتفاق بدون آن که الزامی برای ایران داشته باشد، انجام شد. از نظر حقوقی ایران پذیرفت که این اسناد را اجرا کند. این روند تا پایان دوره ریاست جمهوری آقای خاتمی ادامه داشت.

با روی کار آمدن آقای احمدی نژاد مساله تغییر کرد. این تغییر بر اساس قول هایی بود که سه کشور بریتانیا، آلمان وفرانسه به ایران داده بودند که نتوانستند به وعده های خود عمل کنند. این موضوع به دلیل اعمال فشار آمریکا و شخص رییس جمهور وقت _ آقای بوش _ بود. بوش هیچ گاه تمایل به حل مشکل نداشت. این مساله موجب شده بود که سه کشور اروپایی نتوانند به قول های داده شده عمل کنند. در پاییز 1384 سه کشور اروپایی بسته پیشنهادی را به ایران تحویل دادند که این بسته از جانب ایران به کلی رد و توهین آمیز تلقی شد. آقای البرادعی، دبیر کل وقت آژانس نیز تحقیر آمیز بودن بسته پیشنهادی را تایید کرد. در نهایت ایران تصمیم گرفت تعلیق داوطلبانه را کنار گذاشته و سانتریفیوژها را دوباره به کار بیندازد. در پاییز سال 1385 ایران به صورت وسیع شروع به غنی سازی کرد. در نهایت پرونده ایران نیز به شورای امنیت سازمان ملل ارجاع داده شد. از اواخر سال 1385 تا 1390 – 1391 چهار قطعنامه بسیار جدی تحریمی علیه ایران صادر شد. همه این تحریم ها ایران به شدت تحت فشار قرار داد. در این دوره مذاکرات نیز به نتیجه نمی رسید. ایران سعی می کرد مسایل باقی مانده را  پاسخ دهد. از این رو از سال 1387 شروع به پاسخ دادن به پرسش ها کرد. دو هفته پیش از آن که زمان پاسخ گویی ایران به پرسش ها اتمام شود، آژانس بین المللی انرژی اتمی اعلام کرد، اطلاعات تازه ای از سوی آمریکا و اسرائیل دریافت کرده که نشان می دهد، ایران فعالیت نظامی داشته است. به همین دلیل ایران باید این موضوع را حل کند. بنابراین پرونده به نتیجه نرسید. هر تلاشی که از طرف ایران انجام می شد، با خرابکاری به نتیجه نمی رسید. سرانجام ریاست جمهوری آقای احمدی نژاد با اعمال تحریم های سنگین به پایان رسید و تحریم ها اثرخود را گذاشته بود. پس از آن دولت ایران تصمیم به مذاکره گرفت. از آن طرف هم آمریکا تصمیم مذاکره با ایران را داشت. مذاکرات آغاز و سرانجام بعد از دو سال به نتیجه ای رسید که به آن برجام گفته می شود.

در مورد پرونده ایران و دیگر کشورها، باید همواره چهار سند حقوقی را مدنظر داشت. این چهار سند حقوقی وظایف هر کشوری را که در این سیستم _ برنامه هسته ای _ فعالیت دارد، تایید می کند. سند اول، سند پایه یا همان پیمان گسترش منع سلاح های هسته ای است که در سال 1348 (1969 میلادی) به تصویب کشورهای عضو رسید. ایران جزء اولین کشورهایی بود که به این سند پیوست. ایران نه تنها آن را امضا، بلکه تصویب کرد. بنابراین از نظر حقوقی ایران ملزم به اجرای آن شد. گرچه در این سند اشکلات حقوقی زیادی وجود دارد، اما به عنوان یک سند پایه مطرح می شود. این سند وظایف و حقوق پنج – شش کشوری که در آن زمان دسترسی به بمب اتم و فناوری کامل هسته ای را داشتند، تعیین کرده است. قسمت عمده آن مربوط به کشورهایی است که در آن زمان بمب اتم نداشته و فقط بهره برداری صلح آمیز انرژی اتمی داشتند. ایران همانند دیگر کشورهای جهان سوم انتظار داشت، کشورهای صاحب این فناوری، در انتقال فناوری هسته ای صلح آمیز مورد حمایت و کمک قرار گیرد. اما واقعیت آن است که طی تمامی این سال ها کشورهای دارای فناوری هسته ای، به وظایف خود عمل نکردند و این مساله دائما مورد انتقاد کشورهای جهان سوم بوده و هست. از طرف ایران این استدلال مطرح و همواره آن را عنوان می کرد. حتی زمانی ذخایر اروانیوم 20 درصدی به اتمام رسیده بود و ایران برای مصرف رآکتور تهران، پزشکی و کشاورزی به آن نیاز داشت و این موضوع را به اطلاع آژانس رسانده بود. ایران حتی گفته بود برزیل، آرژانتین، آلمان و ژاپن این میزان اورانیوم دارند اما به دلیل ترس از آمریکا به ایران نمی فروشند. آژانس این موضوع را به روسیه و آمریکا اطلاع داد، آنها نیز قول تهیه میزان مورد نظر را دادند، اما در عمل اقدامی انجام نشد. در مقابل تحریم های بیشتری علیه ایران اعمال شد. ایران تصمیم گرفت به غنی سازی 20 درصد دست پیدا کند و در مقابل تحریم های 1929 علیه اش صادر شود. می توان گفت بی عدالتی در این سند پایه وجود دارد: همان بی تعهدی کشورهای صاحب فناوری به تعهدات خود از منظر سیاسی است.

سند دومی که باید در نظر داشت، سندی است که در فارسی به آن پادمان گفته می شود. به این مفهوم که هر کشوری که عضو پیمان منع گسترش سلاح های هسته ای است، بر اساس وظیفه آژانس، روی آن کنترل و سرپرستی اعمال می شود. این به دلیل انجام وظیفه آژانس بوده تا بتواند ماموران خود را برای نمونه برداری، تجزیه و تحلیل، استقرار دوربین در آزمایشگاه، به کشورهای عضو بفرستد. در این باره آژانس قرارداد دو جانبه ای _ با عنوان پادمان اجرایی_ با هر کشوری  منعقد می کند. از این رو قرارداد دو جانبه ای میان ایران و آژانس دتصویب شد. طبق آن ایران و آژانس بین المللی توافق می کنند هر سه ماه یک بار افرادی از تاسیسات هسته ای بازدید کنند. اما درباره مواردی از قبیل اینکه، ساعت ورود، بازدید، زمان، مکان، نحوه صدور ویزا و مجوز ورود ملیت سند سومی با عنوان ترتیبات فرعی یا تکمیلی خوانده می شود. این سند در سال 1976 میان ایران و آژانس به امضا رسید. در نهایت سند جامعی به نام پروتکل الحاقی میان همه کشورها مطرح می شود. همه چهار سند یاد شده حقوقی هستند. و مطابق قوانین اساسی مراحلی برای لازم الاجرا شدن آن باید در کشورها طی شود. ایران به سه سند اول مشکلی نداشت و همه را تصویب کرد. اما در مورد پروتکل الحاقی آن را امضا اما تصویب نکرد. بنابراین از نظر حقوقی لازم الاجرا نبود. از زمان آشکار شدن فعالیت برنامه هسته ای ایران، به دلیل طولانی بودن فرایند تصویب آن در مجلس، ایران آن را به صورت داوطلبانه اجرا کرد تا به تصویب مجلس برسد. اما اواسط دوره دوم آقای احمدی نژاد به دلیل این که طرف مقابل به تعهدات خود عمل نکرد، ایران نیز ادامه اجرای پروتکل الحاقی را متوقف کرد. بر اساس معهادات قبلی، ایران یا هر کشور دیگری تا سه ماه قبل از تزریق سانتریفیوژها وظیفه اطلاع دادن به آژانس را نداشت، اما در سال 1977 تغییراتی در پروتکل ترتیبات فرعی داده شد که باید از زمانی که برنامه ریزی برای ساخت ساختمان صورت می گرفت، به آژانس اطلاع داده می شد. زمانی که ایران تاسیسات فردو را راه اندازی کرد، متهم به پنهان کاری شد. اما ایران اعلام کرد که هنوز گاز تزریق نشده و بر اساس معهادات قبلی به کار خود ادامه می دهد. آژانس بین المللی انرژی اتمی مدعی بود که ایران در سال 1382 طی نامه ای از وزارت خارجه به آژانس اجرای پروتکل الحاقی و ترتیبات فرعی جدید را پذیرفته بود. اما اکنون خلاف آن را عمل کرده است.

در نهایت روند مذاکرات میان ایران و غرب، از سه کشور به 6 کشور _ آلمان، فرانسه، انگلستان، روسیه، چین، آمریکا و نماینده اتحادیه اروپا _ رسید. حال سوال این است که چگونه ایران مذاکرات جدی در سال 2013/ 1392 را پذیرفت؟ دو طرف چه انتظاراتی از یکدیگر داشتند که این مساله به طور جدی حل شود؟ چگونه آمریکا این مساله را پذیرفت؟ به نظر می رسد مهمترین این تاثیر تحریم ها به خصوص تحریم های آمریکا و اروپا بوده است. تحریم های سازمان ملل چندان مهم نبود و به اندازه تحریم های آمریکا و اروپا اثرگذار نبود. می دانیم که تحریم های سازمان ملل عموما جدی گرفته نشده و دنبال نمی شود. برای مثال آفریقای جنوبی سال ها تحت تحریم سازمان ملل قرار داشت، اما کار خود را می کرد. به محض این که اراده سیاسی برای اعمال تحریم ها به وجود آمد، تحریم های سازمان ملل اثرگذار شد. درباره لیبی نیز همین گونه بود. این کشور بعد از حادثه لاکربی به مدت ده سال تحریم بود، اما لیبی زیر بار نمی رفت. اما به محض اراده سیاسی، خطوط هوایی قطع شد، و لیبی پذیرفت خسارت را پرداخت کند. در مورد ایران باید گفت از نظر اکثر کارشناسان، شدیدترین تحریم ها به دقت اجرا شده است. توفیق اوباما این بود که توانست اجماع بین المللی را علیه ایران ایجاد کند. مساله دیگر تغییر دولت در ایران بود. دولت آقای روحانی، جهت گیری و قابلیت های دیگری داشت. منظور از قابلیت مذاکرات بین المللی است. مذاکرات بین المللی به افراد ارتباط دارد نه به ایدئولوژی. این که چه کسی مذاکره می کند و دارای چه قابلیت هایی بوده، مهم است، این موارد اکتسابی است. فقط تحصیلات کافی نیست. در دولت آقای روحانی به این مساله توجه شد. عامل دیگر افزایش نقش ایران در تحولات سیاسی منطقه بود. ایران نشان داد که بازیگر موثر در عراق، سوریه و سایر کشورهای منطقه است. این موضوع از سوی کشورها قابل چشم پوشی نبود. البته تغییر مسیر آمریکا با اراده سیاسی ایران بی تاثیر نبود. از طرفی افرادی که در آمریکا سرکار بودند، افراد معقولی بودند. آنها به این نتیجه رسیدند که ایران و آمریکا باید به عنوان دو کشور متمدن با یکدیگر مذاکره کنند.

یک هفته بعد از برجام، شورای امنیت نیز طی قطعنامه 2231 برجام را تایید کرد و در دی ماه 1394، برجام وارد مرحله اجرایی شد. باید در نظر داشت، در شورای امنیت زمانی را باید به تصویب سند و زمانی را به اجرای آن اختصاص داد. این موضوع نشان می دهد که تحریم های اعمال شده علیه ایران بسیار پیچیده بوده  و بر اساس نداشتن اعتماد بین طرفین و مشکلات داخلی دو گروه این روند در شورای امنیت طولانی شد. قطعنامه شورای امنیت یک معاهده بین المللی میان ایران و آمریکاست.

برجام مدرک جامع صد و پنجاه صفحه ای است. این سند بعد از یک مقدمه وارد شش بند اصلی می شود. اقداماتی را شرح می دهد که طرفین طبق یک جدول زمانبندی متعهد به اجرای آن می شوند. این موضوع در چند قسمت از برجام و حتی در قطعنامه شورای امنیت نیز بیان شده است. ایران اصرار داشت که اقدامات و تعهدات داوطلبانه است که به نظر بسیار مهم بود و به خوبی این موضوع پذیرفته شد. ایران می گوید با داوطلبانه بودن تعهدات، از حد خود نگذشته و حقوقی که طبق پادمان و به خصوص پیمان منع گسترش سلاح های هسته ای دارد، به جای خود باقی است. تعهدات در برجام در قسمت اصلی با سه عنوان عمده وجود دارد. قسمت اول درباره اقدامات هسته ای و مسایل اتمی است. قسمت دوم به برنامه اجرایی اشاره دارد  و این که چگونه اجرایی شود و قسمت سوم مکانیسم رفع اختلاف بین طرفین است. جزییات تعهد طرفین نیز در پنج ضمیمه به طور مفصل نوشته شده است. ضمیمه اول تعهد ایران از جمله درباره اجرای پروتکل الحاقی، و ترتیبات جدید فرعی و نحوه اطلاع دادن به آژانس است. ضمیمه دوم که طولانی ترین بخش برجام است، درباره اقدامات 5+1 نسبت به تعلیق تحریم ها است. این بخش به طور دقیق نوشته شده است که شورای امنیت، اتحادیه اروپا و آمریکا در چه زمانی و چگونه تحریم ها را بر می دارد. ضمیمه سوم به تعهدات 5+1 در قالب همکاری اتمی با ایران _ موضوعی که همیشه مورد گلایه کشورهای جهان سوم است _ اشاره دارد. ضمیمه چهارم نیز به ایجاد کمیسیون مشترک همراه با یک نماینده از طرف هر کدام از کشورهای مذاکره کننده در برجام است. کمیسیونی که وظایف مهمی داشته و هر سه ماه یک بار باید با یکدیگر ملاقات داشته باشند. ضمیمه آخر نیز به برنامه زمانی اجرای برجام می پردازد.

در این جا نگاهی کوتاه به قطعنامه 2231 می اندازیم که بسیار اهمیت دارد. پس از آن که برجام به نتیجه رسید، شورای امنیت موظف شد قعطنامه جدیدی را تصویب و برجام را تایید کند. این کار یک هفته بعد از برجام صورت گرفت. در این قطعنامه بیان شده که شورای امنیت موظف است، تمامی تحریم های قبلی را ملغی کند. حتی عمر این قطعنامه هشت سال بعد از اجرایی شدن برجام  یعنی در سال 1404 به پایان می رسد و در نهایت پرونده هسته ای ایران برای همیشه از روی میز شورای امنیت برداشته می شود. نکته مهم اینجاست، زمانی که پرونده ای روی میز شورای امنیت قرار گیرد، برداشتن آن کار آسانی نیست. تحریم ها علیه ویتنام در دهه 1960 تا پنج سال گذشته ادامه داشت. این در حالی بود که روابط آمریکا و ویتنام عادی است. در عین حال تحریم ها علیه عراق در دوران صدام حسین نیز تا دو سال قبل ادامه داشت. با این که دوازده سال بعد از آن آمریکا عراق را اشغال کرده بود. بنابراین در قطعنامه پیش بینی شده که پرونده ایران در سال 1404  به یک پرونده عادی تبدیل شود. قسمت عمده این قطعنامه به حل اختلاف کشورها و همچنین بازگشت تحریم ها علیه ایران اشاره دارد. قطعنامه شورای امنیت دارای دو ضمیمه است، که ضمیمه اول آن در مورد کل برجام بوده که ضمیمه الف حساب می شود و ضمیمه " ب " _ statement _ یک بیانه است. این بیانه مربوط به 1+5 بوده و ایران نقشی در آن نداشته است. مواردی که 1+5 نمی توانسته در برجام مطرح کند مانند برنامه موشکی که در ضمیمه ب گنجانده است. پرسش این است که آیا این بیانیه لازم الاجراست؟ جای بحث دارد.

چند نکته درباره برجام حایز اهمیت است. نخست حق مسلم غنی سازی است. از دیدگاه ایران و بسیاری از کشورهای غیر اتمی، کشورهای جهان سوم که عضو پیمان منع گسترش سلاح هسته ای هستند، از حق غنی سازی برای مقاصد صلح آمیز برخوردار هستند. اگر نگاهی به مفاد این پیمان داشته باشیم، مشاهده می شود که این حق را می توان در درون مفاد آن تفسیر کرد. از این رو پیمان منع گسترش سلاح های هسته ای، حق هر کشوری برای چرخه تولید کامل مواد اتمی را به رسمیت شناخته شده است. به همین دلیل غنی سازی جزء چرخه تولید اتمی بوده و دلیلی ندارد ایران اورانیوم غنی شده را از برزیل خریداری کند. اما در مقابل آمریکا از زمان تصویب این پیمان اعلام کرد در هیچ کجای مفاد آن اسمی از حق غنی سازی وجود ندارد. و کشورهای خواهان اورانیوم غنی شده باید از کشورهای دارای آن خریداری کنند. این استدلال به کشورهای تولیدکننده اورانیوم غنی شده اجازه می داد که غنی سازی را تا مرحله تولید بمب اتم بالا ببرند. البته فرانسه و انگلستان نیز موضع آمریکا را دارند. حال در برجام چه چیزی پیش بینی شده است؟ در برجام حق و اقرار به موجود بودن به رسمیت شناخته شده است. در برجام واقعیت تاسیسات غنی سازی در سطح مختصر و حفظ سانتریفیوژها در سطح محدودتر پذیرفته شده است.

بنابراین حرف ایران به کرسی نشسته است. گرچه محدود است. اما بعد از هشت، ده، پانزده و بیست و پنج سال، ایران این امکان را خواهد داشت که در هر سطحی که بخواهد، غنی سازی کند و وارد بازار بین المللی خرید و فروش مواد غنی شده شود. البته جان کری، وزیر وقت امور خارجه آمریکا بیان کرد که نظر آمریکا درباره به رسمیت شناختن حق غنی سازی و اقرار به موجود بودن تغییری نکرده و این دو با هم متفاوت است. آمریکا می گوید، آن چه در برجام آمده اقرار شده که برنامه هسته ای در ایران وجود دارد. ولی گفته نشده که به رسمیت شناخته شده است. و برای این که به رسمیت شناخته نشود و کشورهای دیگری نیز چنین ادعایی نکنند، در قطعنامه 2231 شورای امنیت نیز نوشته شده که هیچ چیزی در برجام موجب ایجاد سابقه برای سایر کشورهای دیگر نخواهد شد و این موضوع فقط میان ایران و کشورهای دیگر بوده است. با این حال این موضوع برای ایران یک پیروزی است. موضوع دیگر دسترسی به تاسیسات هسته ای ایران بوده که موضوع بسیار حساسی است. این که آیا آژانس بین المللی به موجب پروتکل الحاقی و همچنین ترتیبات فرعی امکان بازدید از هر نطقه از ایران را دارد یا نه؟ و این که در هر زمانی که بخواهد با هر کدام از دانشمندان اتمی ایران مصاحبه کند؟ موضوعی که بر اساس مقررات قبلی ایران مجاز به تعیین آن بود که با چه کسی مصاحبه داشته باشند یا نه و این که کدام منطقه مورد بازرسی قرار گیرد. یک بار در سال 1384 ایران اجازه بازرسی از پارچین را داد. اما در دفعات بعد از درخواست آژانس از سوی ایران رد شد. خواست 1+5 این بود که ایران پروتکل الحاقی را اجرا کند و در عین حال به مراتب اقدامات وسیع تری به آژانس بدهد. در عین حال نه فقط ایران آن را اعلام کند، بلکه آن را تصویب کند. ایران در برجام متعهد شده که به صورت موقت پروتکل را اجرا کند و پس از گذشت هشت سال یعنی در سال 1402 سعی به تصویب آن داشته باشد. به دلیل این که از نظر حقوقی دولت ایران نمی تواند مجلس را متعهد به آن کند، ایران بیان کرده سعی خود را خواهد کرد که مجلس در سال 1402 برای تصویب آن قانع کند، ولی در حال حاضر می توانیم آن را انجام دهیم. امروز نزدیک به 128 کشور به پروتکل الحاقی پیوسته اند. اما خواسته 1+5 صرفا پروتکل الحاقی نبود. آمریکا اصرار بر دسترسی عمیق تر داشت. آنها می گفتند دسترسی در همه جا و در همه زمان. همان خواسته ای که در مقابل صدام حسین داشتند. اما اکنون سیستمی که در برجام پذیرفته شده این است که دسترسی در همه جا و هر زمان نیست. ولی بیشتر از پروتکل الحاقی است. جزئیات آن در ضمیمه اول بیان شده است. زمانی که از بازرسی صحبت می شود، یک بازرسی از طرف آژانس بر اساس اطلاعات به دست آورده، صورت می گیرد، یک بازرسی هم بر اساس ادعای یکی از 6 کشور طرف مذاکره کننده بوده که از موضوعی مطلع می شوند. البته نه این که بازرسی از طرف این کشورها به ایران بیاید؛ یعنی آژانس را مکلف به بارزسی کنند. از طرفی اگر ایران درخواست آژانس مبنی بر بازرسی از یک محلی که اعلام نشده را داشته باشد، رد کند، ایران باید طی بیست و چهار روز به آن پاسخ بدهد. و اگر پاسخی داده نشود، اقدامات تحریمی جدید از سوی شورای امنیت وجود خواهد داشت. درباره حل اختلاف نیز در برجام به کمیسیون مشترک اشاره می کند طبق آن یکی یا همه اعضا می توانند به ایران پیشنهاد _ در برجام لغت advice آمده _ کند که وقتی سوءظنی به وجود می آید، بازرسی انجام گیرد. اینجا توصیه شده اما با توجه به شرایط و سابقه برجام، برخی توصیه کمیته مشترک را به معنای اجبار می دانند. یعنی ایران موظف به انجام آن است. از زمان اجرایی شدن برجام، به مدت پانزده سال به تاسیسات دسترسی وجود خواهد داشت.

مساله دیگر وضعیت حقوقی برجام است. پس از صدور آن برخی از نمایندگان در ایران و در کنگره آمریکا بر این باور بودند که برجام یک معاهده حقوقی بین المللی بوده و الزام آور است. علت صرار نمایندگان آمریکا و ایران در این است که اگر برجام یک پیمان حقوقی بین المللی باشد، مطابق قانون اساسی باید به تصویب مجلس برسد. بنابراین حرف آخر با مجلس و کنگره برسد. اما دولت ایران و آمریکا یک هفته بعد از برجام اعلام کردند، چنین چیزی وجود نداشته و این یک سند و توافق سیاسی است. البته برداشت کاملا درستی است. زیرا هدف و نیت طرفین مذاکره کننده ایجاد حقوق و وظایف جدید برای ایران نبود. ایران نه حق جدید و نه وظیفه جدیدی پیدا کرده است. نیت این بوده که ایران به وظایفی که در گذشته داشته _ در چارچوب پیمان منع گسترش سلاح های هسته ای _ متعهد باشد و آن را اجرا کند و از حقوق خود بهره مند شود. دیگر آن که نام این سند توافق نامه است. نامی که به انگلیسی بر آن نهاده اند " plan " است و " agreement "  یا " authority "  نیست. به همین دلیل از اسم آن مشخص می شود که معاهده حقوقی نیست. همچنین زبانی که در این سند به کار برده شده این بوده که از " obligation " یا " duties " استفاده نشده است. متعهد به معنی مفهوم سیاسی است نه به مفهوم حقوقی. از طرفی مساله دیگر طرفین هستند. در انگلیسی طرفین معاهده " parties " یا " party " می شوند. اما در برجام لغت " participants " به کار برده شده است. بنابراین زبان به کار برده شده در برجام، زبان حقوقی نیست و مشخص بوده نمی خواستند متن حقوقی باشد.

مساله دیگر ظرفیت حقوقی طرفین است. سوال این است که دعوای حقوقی اتمی ایران بین چه کسانی است؟ بین ایران از یک سو _ که عضو پیمان منع گسترش سلاح های هسته ای است _ و آژانس بین المللی از سوی دیگر که مسئول اجرای این پیمان است. بنابراین این پنج کشور مساله را جمعی کرده و نسبت به حل آن پیشقدم شده و دعوای بین طرفین را حل کردند. به همین دلیل آمریکا، روسیه و آلمان نمی توانستند آژانس یا شورای امنیت را در مقابل ایران متعهد کنند. هیچ کدام از آنها چنین حقی نداشتند.

در نهایت این که، نقض برجام چیست؟ بر اساس حقوق اگر شما معاهده ای را نقض کنید، مسئولیت خواهید داشت. در حقوق بین الملل این مسئولیت بین المللی می شود. مسئولیت بین المللی یعنی می توانند شما را به دادگاه احضار کنند و درخواست غرامت کنند. اگر ایران یا آمریکا برجام را نقض کند، هیچ مساله حقوقی پیش نخواهد آمد. فقط اوضاع به قبل از حالتی که برجام بوده است، باز می گردد. یعنی ایران شروع به غنی سازی می کند و آمریکا و شورای امنیت تحریم ها را اعمال می کنند. اما دریافت غرامتی درکار نخواهد بود. به همین دلیل برجام یک سند سیاسی است.

آخرین نکته مهم مساله مکانیزم حل اختلاف بین کشورهای مذاکره کننده است. به نظر می رسد ساز و کار بی نظیری در حقوق بین الملل است. تا پیش از این چنین موردی وجود نداشته است. در صورت اجرا نشدن برجام _ که لغت مناسبی نیست و در برجام لغت non compliance به کار رفته است _ ( در آژانس لغات دارای درجه هستند و بالاترین نوع آن لغت non compliance بوده که آقای البرادعی در خاطرات خود می گوید که همواره سعی کرده از این لغت استفاده نکند، اما در مقابل آقای آمانو سعی می کرده در گزارش های خود از این لغت استفاده کند) از سوی هر کدام از طرفین صورت گیرد، موضوع به کمیسیون مشترک ارجاع داده می شود. طی پانزده روز فرصت برای حل آن در نظر گرفته شده که اگر موفق به حل آن نشدند، می توانند موضوع را به وزرای امور خارجه محول کنند.

مجددا وزرای امور خارجه می بایست به مدت 15 روز فرصت دارند موضوع را حل کنند. هم زمان با ورود وزرای امور خارجه، موضوع را می توان به یک شورای بین المللی محول کرد که یک گروه مشورتی " advice will " سه نفره هستند. یک نفر به عنوان نماینده ایران، یک نفر نماینده آمریکا و یک نفر هم به عنوان نماینده سوم تعیین می شود. این گروه برای اعلام نظر خود 15 روز فرصت دارند. پس از اعلام نظر وزرای امور خارجه، کمیسیون مشترک 5 روز فرصت دارد بر اساس نظرات، برای حل قطعی موضوع توصیه ای کند. در مجموع این روند دو ماه طول می کشد. اگر بعد از 5 روز به نتیجه نرسید، طرف شاکی یا هر طرفی می تواند موضوع را به شورای امنیت محول کند. البته صرف محول کردن نیست، بلکه شورای امنیت موظف _ shall _ ( این لغت حقوقی بالاترین درجه است) به صدور قطعنامه جدید به پیشنهاد طرف شاکی یا هر طرف دیگری است. اگر هیچ طرفی پیشنهادی نداشت، رییس شورای امنیت باید پیشنهاد قعطنامه جدید را بدهد. موضوع قطعنامه جدید نیز این خواهد بود که تمام تحریم هایی که تا به امروز علیه ایران بوده و برداشته شده، در آینده نیز برداشته باقی بماند، همین اوضاع به همین منوال ادامه می یابد. اگر قطعنامه جدید مورد وتوی آمریکا یا هر کشور دیگری که حق وتو دارد، قرار گیرد، به این معنی خواهد بود که وضعیت برداشتن تحریم ها نباید ادامه پیدا کند و باید تمام تحریم های قبلی اعمال شود. حال چه خطری متوجه این قضیه است؟ زمانی که ترامپ انتخاب شد، این نگرانی وجود داشت که آمریکا بهانه بیاورد. مثلا اختلاف میان ایران و آمریکا به جایی برسد، که موضوع به شورای امنیت ارجاع داده شود و در شورا نیز قطعنامه جدید پیشنهاد و آمریکا آن را وتو کند. در این صورت به طور خودکار تمامی تحریم ها قبلی حاصل می شود. آمریکا هنوز دست به چنین کاری نزده است. البته از نظر تئوری این کار آسان است اما در عمل بسیار سخت خواهد بود. زیرا چند کشور دیگر نیز درگیر پرونده هستند. بنابراین بسیار دور از ذهن خواهد بود که آمریکا برجام را نقض کند و از این مکانیسم استفاده کند. به هر حال این مکانیسم به عنوان یک شمشیر داموکلس یا چماق بالای سر ایران گذاشته اند تا مبادا ایران خطا کند. البته ایران برجام را ادامه خواهد داد.

*متن سخنرانی در نشست «بررسی ابعاد بین المللی و حقوقی برجام » با همکاری مرکز مطالعات بین الملل مدرن، در دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه شیراز

انتشار اولیه: سه شنبه 12 اردیبهشت 1396 / انتشار مجدد: چهارشنبه 20 اردیبهشت 1396