چرا توافق هسته‌ای نیاز به تصویب مجلس ندارد؟

نویسنده: علی امیدی*

دیپلماسی ایرانی: «طرح الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته ای ملت ایران» که از بهمن سال 1393 در کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس مطرح شد در نهایت کلیات آن در روز 31 خرداد 1394 در صحن علنی مجلس به تصویب رسید. از زمان مطرح شدن این طرح تا زمان تصویب کلیات آن، بحث های گوناگون در خصوص ضرورت یا عدم ضرورت تصویب توافق نهایی هسته ای ایران با 1+5 در مجلس مطرح بوده است. موافقان تصویب به اصول ۷۷ و 125 قانون اساسی استناد می کنند که مقرر می دارد: «عهدنامه‏ ها، مقاوله‏ نامه‏ ها، قراردادها و موافقت‏ نامه‏های‏ بین‏ المللی‏ باید به‏ تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ برسد» و همچنین «امضای‏ عهدنامه‏ ها، مقاوله‏ نامه ها، موافقت‏ نامه‏ ها و قراردادهای‏ دولت‏ ایران‏ با سایر دولت ها و همچنین‏ امضای‏ پیمان های‏ مربوط به‏ اتحادیه های‏ بین المللی‏ پس‏ از تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ با رئیس‏جمهور یا نماینده‏ قانونی‏ او است‏.» اما در متن نهایی «طرح الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته ای ملت ایران» بحث مربوط به تصویب مجلس مسکوت گذاشته شد و از قراین و شواهد چنین بر می آید که مجلسی ها از مواضع اولیه خود عقب نشینی کرده اند.

نگارنده این سطور با تمسک به رویه های حقوقی-سیاسی داخلی و بین المللی به عدم ضرورت تصویب توافق نهایی هسته ای ایران و گروه 1+5 در مجلس می پردازد:

رویه داخلی:

در آیین نامه «چگونگی تنظیم و انعقاد توافق های بین المللی» که در سال 1371 به تصویب هیات وزیران رسیده است و به دلیل عدم اعتراض مراجع قانونی به این سند، عملا نقش قانون را دارد توافقات حقوقی دولت به دو دسته ساده و تشریفاتی تقسیم شده و صرفا تصویب مجلس را برای «توافقات حقوقی تشریفاتی» لازم شمرده است و تصویب نهایی توافقات حقوقی ساده را نیازی به تصویب مجلس شورای اسلامی ندانسته است. نظر به اینکه هرگونه توافق هسته ای بیشتر ناشی از چانه زنی های سیاسی است تا ملاحظات صرفا حقوقی، می توان آن را در زمره توافقات حقوقی ساده قرار داد و از این رو نیاز به فرایند تصویب ندارد.

از سوی دیگر، اصل‏ یکصد و هفتاد و ششم قانون اساسی مقرر می دارد به‏ منظور تأمین‏ منافع ملی‏ و پاسداری‏ از انقلاب‏ اسلامی‏ و تمامیت‏ ارضی‏ و حاکمیت‏ ملی‏ «شورای‏ عالی‏ امنیت‏ ملی‏» به‏ ریاست‏ رئیس‏ جمهور تشکیل‏ می‏ گردد و در بند 3 آن مقرر شده که این شورا از امکانات‏ مادی‏ و معنوی‏ کشور برای‏ مقابله‏ با تهدیدهای‏ داخلی‏ و خارجی‏ استفاده می نماید که از فحوای این اصل چنین بر می آید که این نهاد در مواقع مصلحتی می تواند حتی نقش مجلس را نیز عهده دار گردد. با توجه به اینکه ارجاع پرونده هسته ای از شورای امنیت ملی به وزارت خارجه با تصویب این نهاد صورت گرفته است می باید تبعات آن نیز پذیرفته شود. نکته دیگر اینکه، چانه زنی های سیاسی و توافقات ناشی از آن در زمره مسئولیت های ذاتی قوه مجریه است و این امر در اکثر کشورهای پیشرفته مانند آمریکا، فرانسه و غیره صدق می کند و عرف غالب بین المللی این است که توافقات اجرایی نیاز به تصویب پارلمان ندارد. در تاریخ جمهوری اسلامی نیز مهمترین حادثه سیاسی، یعنی پذیرش قطعنامه 598 و توففقات بعدی صرفا از سوی قوه مجریه صورت گرفت و مجلس وقت و مجالس بعدی و سایر مراجع قانونی هیچ وقت به این رویه اعتراض نکردند. اما در خصوص پروتکل الحاقی، چون این یک سند حقوقی منضم به معاهده عدم گسترش است الزاما باید به تصویب مجلس برسد، ولی چون ایران داوطلبانه به پذیرش آن تن داده است و تصویب یا عدم تصویب آن دست دولت را در چانه زنی ها می بندد به مصلحت است که فرایند تصویب آن با توجه به پذیرش داوطلبانه آن به تاخیر بیفتد.

رویه بین المللی:

در ماده 11 معاهده معاهدات وین آمده است که رضایت یک کشور به التزام در قبال یک معاهده، از طریق امضاء، مبادله اسناد تشکیل دهنده یک معاهده، تنفیذ، پذیرش، تصویب، الحاق، یا به هر وسیله دیگری که مورد توافق قرار گرفته باشد، اعلام می شود. بنابراین طبق نص صریح ماده 11، صرف امضای یک معاهده می تواند الزام حقوقی برای متعاهدین داشته باشد. با این وصف، در ماده 12 راجع به اعلام رضایت به التزام در قبال یک معاهده از طریق امضاء آمده است:

رضایت یک کشور به التزام در قبال یک معاهده از طریق امضای نماینده آن کشور، در صورتی ابراز می شود که:

الف- معاهده مقرر کرده باشد که امضاء واجد چنین اثری خواهد بود.

ب- به نحو دیگری ثابت شود که کشورهای مذاکره کننده در خصوص اینکه امضاء می بایست چنین اثری داشته باشد، توافق کرده اند؛ یا

ج- قصد کشور برای اعطای این اثر به امضاء از اختیارات تام نماینده آن معلوم شود، یا در حین مذاکرات بیان شده باشد.

از قراین و شواهد مذاکرات هسته ای چنین بر می آید که طرفین مذاکره صرفا با امضای آن، نه تصویب، به دنبال الزام آور شدن آن برای طرف های امضا هستند. از سوی دیگر، همانگونه که مطرح شد، اطراف مذاکرات هسته ای در نظر دارند که هر گونه سند نهایی را در زمره توافقات اجرایی قرار دهند که نیاز به فرایند تصویب داخلی با توجه به مشکلات سیاسی آمریکا و دیگران نداشته باشد. با توجه به اینکه ایران و کشورهای 1+5 از متعاهدین کنوانسیون حقوق معاهدات هستند می بایست به مفاد آن در شرایط مختلف از جمله وضعیت جاری پایبند باشند. ضمنا، معمولا معاهدات بین المللی مستلزم نیاز به تصویب پارلمان، معمولا بیشتر صبغه حقوقی داشته و محدوه زمانی آن بلند مدت و اغلب نیز در زمره معاهدات قانون ساز و دایمی قرار می گیرند. در حالیکه، ماهیتا، هر گونه توافق هسته ای ایران با 1+5، کوتاه مدت و موقتی بوده و نمی تواند مصداق معاهدات قانون ساز باشد. بنابراین اسناد آن در جرگه توافقات اجرایی قرار می گیرند که مستغنی از تصویب پارلمان است.

* دانشیار روابط بین الملل و مدرس حقوق بین الملل دانشگاه اصفهان

انتشار اولیه: دوشنبه 1 تیر 1394 / انتشار مجدد: شنبه 6 تیر 1394