نامه 47 سناتور محمل قانونی ندارد

نویسنده: علی امیدی، استاد حقوق بین الملل دانشگاه اصفهان

دیپلماسی ایرانی: انتشار نامه سرگشاده 47 سناتور آمریکایی به مقامات ایرانی مبنی بر محدودیت قانون اساسی قوه مجریه در آمریکا و اینکه هیچ تضمینی وجود ندارد که هرگونه توافق هسته ای با ایران پس از دوره اوباما به قوت خودش باقی بماند یکی از بمب های خبری طی 10 روز گذشته بود. به دنبال انتشار نامه مزبور چنین پرسش هایی  در اذهان عمومی متبادر شده است: آیا واقعا آنچه که 47 سناتور گفتند قدرت رییس جمهور در آمریکا در سیاست خارجی محدود است؟ آیا مجلس سنا و اساسا کنگره می تواند مانع توافقات بین المللی رییس جمهور شود؟ آیا توافقات بین المللی آمریکا با تغییر رییس جمهور و حزب حاکم دچار تحول می شود؟ آیا استنادات حقوقی 47 سناتور با اصول حقوق بین الملل سازگار است؟

این مرقوم سعی دارد به این سوالات با رویکرد حقوقی پاسخ گوید.

از آغاز استقلال آمریکا، یک اصل مسلم در ساختار قانونی این کشور تثبیت شده است که رییس جمهور تنها نماینده آمریکا در روابط خارجی است. این اصل در رویه های مختلف قضایی آمریکا از جمله در قضیه "آمریکا- شرکت صادراتی کورتیس رایت" مورخ 1936 (United States v. Curtiss-Wright Export Corp) تثبیت شده است. در این قضیه تاکید شده است: "رییس جمهور به تنهایی از اختیار مراوده (speak) با سایر دول از طرف دولت آمریکا برخوردار می باشد." طبق بند 2 بخش 2 قانون اساسی آمریکا، معاهدات بین المللی پس از انعقاد توسط قوه مجریه، باید به تایید و تصویب دو سوم اعضای کنگره برسد: "رئیس جمهور با مشورت و موافقت سنا و به شرط موافقت دو سوم سناتورهای حاضر، دارای اختیار انعقاد معاهدات می باشد و به ترتیبی که قانون معین خواهد کرد، سفیران و سایر نمایندگان و کارداران کشور، قضات دیوان عالی و سایر مقامات ایالات متحده را که انتصاب آنان در قانون اساسی به نحو دیگری مقرر نشده باشد، معرفی و منصوب خواهد نمود." اما این قضیه در خصوص "توافقات اجرایی" که قوه مجریه با سایر دول منعقد می کند و بخش اعظم تعهدات خارجی آمریکا از این نوع است صدق نمی کند. هرچند در قانون اساسی آمریکا به وضوح از نقش کنگره در معاهدات بین المللی صحبت به میان آمده است، ولی در خصوص توافقات اجرایی سکوت شده است. از این رو در خصوص جایگاه قانونی توافقات اجرایی باید به رویه و احکام قضایی آمریکا استناد کرد. رویه و احکام قضایی در قضایایی چون " آمریکا-بلمونت" مورخ 1936(United States v. Belmont)، "آمریکا-پینک" مورخ 1941(United States v. Pink) و "دیمیس و مور- ریگان" مورخ1981 (Dames & Moore v. Regan) همگی تاکید بر این دارند که رییس جمهور تنها شخصیت صالح در انعقاد توافقات اجرایی است. همچنین رویه تاریخ روابط خارجی بر این نکته صحه می گذارد که توافقات اجرایی نیاز به توافق و تایید کنگره ندارند، هرچند عملا بین قوای مجریه و مقننه تعامل و گفتگو و جلب رضایت متقابل در خصوص توافقات اجرایی صورت می گیرد.

اما  طبق حکم صریح قضیه "وینتی-رابرتسون مورخ 1888(Whitney v. Robertson) از سوی دیوان عالی آمریکا، کنگره می تواند با تصویب قانونی درصدد خنثی سازی توافقات اجرایی رییس جمهور باشد، ولی طبق بند 2 بخش هفتم قانون اساسی آمریکا، رییس جمهور می تواند مصوبه کنگره را وتو کند. از این رو، حرف نهایی در زمینه روابط خارجی و انعقاد توافقات بین المللی از سوی قوه مجریه و رییس جمهور صورت می گیرد و قانونا اختیارات کنگره در خصوص  توافق هسته ای دولت آمریکا و ایران محدود است. از سوی دیگر، قانون اساسی آمریکا به رییس جمهور به عنوان فرمانده کل قوا، اختیارات ویژه ای جهت حفظ امنیت ملی آمریکا در سیاستگذاری داخلی و خارجی داده است و او از این طریق می تواند دست اندازی های کنگره را محدود نماید.

اما از نگاه حقوق بین الملل، سه اصل مسلم وجود دارد که نامه 47 سناتور را غیرقانونی نشان می دهد: 1- اصل دوام دولت ها، یعنی تغییر افراد و احزاب تاثیری بر تعهدات خارجی یک دولت نمی گذارد؛ 2- اصل برتری حقوق بین الملل بر حقوق داخلی، که طبق آن نمی توان با استناد به قوانین داخلی و یا اختلافات سیاسی داخلی از تعهدات بین المللی شانه خالی کرد؛ و 3- قاعده استاپل (Estoppel rule) که طبق آن تناقض گویی و رفتار متناقض به نفع خود و به ضرر دیگران در برهه های زمانی مختلف ممنوع است. از این رو، اصول مزبور دولت آمریکا را از نقض تعهدات خارجی یا موقتی پنداشتن تعهدات خارجی بر حذر می دارد و هر نوع توافق نامه هسته ای با ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست.