دولت مستقل فلسطینی و نظام بین الملل

محمود عباس رهبر تشکیلات خودگردان فلسطین قرار است در شصت و شمشمین مجمع عمومی سازمان ملل که از بیست سپتامبر سال جاری کار خود را آغاز می‌کند طرح شناسایی دولت مستقل فلسطینی را ارائه کند. بررسی این اتفاق بدون درک ریشه‌های تاریخی امکان پذیر نیست. چرا که عرصه روابط بین الملل هیچ پدیده ای به طور خلق الساعه به وجود نیامده و پشتوانه سابقه تحولات مختلف برای درک مسائل کمک شایانی می کند.

برای درک بحث فلسطین و نظام بین الملل لازم است به شصت و چهار سال قبل و مجمع عمومی دوم سازمان ملل در سپتامبر1947 برگردیم. بعد از این که انگلیس اعلام کرد که دیگر نمی تواند قیمومت فلسطین را بر عهده داشته باشد و مسئله را به سازمان ملل واگذار می کند، مجمع عمومی برای بررسی وضعیت فلسطین کمیسیونی تشکیل می دهد. در این کمیسیون دو فرمول پیشنهاد می شود: 1. فرمول دو دولتی 2. فرمول دولت واحد و فدرال. نهایتا فرمول دو دولت به رای گذاشته می شود و رای می آورد. اما در این جریانات یک سخنرانی بسیار قابل توجه و تاریخی وجود دارد که اجازه می خواهم پیش از ورود به بحث معاصر و جدید، قسمت‌هایی از آن را برایتان بخوانم:

«با قبول راه حلی که اکثریت کمیسیون (ویژه بررسی مسئله فلسطین) پیشنهاد کرده است، شما دو دولت جدید به وجود خواهید آورد که حتما هیچ یک قابل زندگی نبوده و شاید هر دو مولود مرده خواهند بود. با اقدام به این امر شما اجاق ملی برای یهودیان درست نخواهید کرد، بلکه اجاقی به وجود خواهید آورد که زیر خاکستر آن همیشه آتشی که نه تنها خاورمیانه، بلکه صلح عالم را نیز تهدید می کند، روشن خواهد بود.»

این قسمتی از سخنان نماینده وقت ایران در سازمان ملل است که پیرمردی به نام «منصور السلطنه عدل» است که در جوانی از نویسندگان قانون مدنی ایران بوده است. من فکر می کنم این عبارت از یک طرف پویایی مسئله فلسطین و چالشی که بازیگران بین المللی در این زمینه داشتند را به خوبی نمایش می دهد. در شصت و چهار سال گذشته، تحولاتی که در این منطقه رخ داده، پیوسته صلح و امنیت این منطقه را در معرض تهدید قرار داده است. به طور واضح یکی از دلایل این مسئله این است که علاوه بر ابعاد پیچیدگی منطقه ای، مسئله فلسطین مسئله ای است که بازیگران متعددی در آن دخیل هستند و شاید پربازیگرترین منازعه بین المللی باشد که خیلی هم طولانی شده است، به نحوی که این عبارت هنوز هم کاربرد دارد. بازیگران فرامنطقه ای در این مسئله هم در آن زمان و هم در حال حاضر نقش عمده ای در این بحران داشته اند.

جالب است که بعد از این که قطعنامه 181 (مشهور به قطعنامه تقسیم) برای تاسیس دو دولت تصویب می شود، با فاصله دوازده دقیقه، دولت ترومن علی رغم نظر وزارت خارجه امریکا که مخالف به رسمیت شناختن رژیم صهیونیستی به این سرعت بوده، اسرائیل را به رسمیت می شناسد. خود این اقدام، پیوند بسیار قابل توجه در مسئله فلسطین بین سیاست داخلی در امریکا، سیاست خارجی امریکا و سیاست خاورمیانه ای امریکا را نشان می دهد که در حال حاضر هم این مسئله قابل درک است.

با این مقدمه سعی خواهم کرد به این سوال پاسخ دهم که باتوجه به بازیگران متعدد در قضیه فلسطین، مسئله شناسایی دولت فلسطینی چگونه قابل تجزیه و تحلیل است؟ برای پاسخ به این سوال، بسیار مختصر به مسئله شناسایی اشاره خواهم کرد، سپس به واکنش بازیگران غیر امریکایی خواهم پرداخت و بر این مسئله متمرکز خواهم شد که امریکا در این مسئله خاص چه رفتاری را داشته است.

ماهیت شناسایی دولت فلسطین

فلسطینی‌ها، اعراب و مسلمانان در طی این مدت انواع مبارزات را انجام داده اند و نسخه‌ها و فرم‌های مختلف برای مبارزه با اشغال فلسطین وجود داشته است که از مقاومت فعلی تا مبارزات چریکی دهه هفتاد را دربر می‌گیرد. در مورد درستی یا نادرستی این روش‌ها بحثی نمی کنم، فقط اشاره می کنم که حدود بیست سال است که فلسطینی‌ها به خصوص فلسطینی‌هایی که با سازمان آزادی بخش فلسطین مرتبط هستند از ابزار حقوق بین الملل هم برای کار مبارزاتی استفاده کردند. البته تنها این افراد این کار را انجام نداده اند، اعراب در مجموعه سازمان ملل متحد و سازمان‌های بین المللی دیگر نیز به دنبال قطعنامه‌های مختلفی در این خصوص بوده اند.

در ادامه مبارزات حقوقی که همیشه با سیاست در پیوند است، پس از آن که دولت محمود عباس به این نتیجه رسید که مذاکرات با دولت نتانیاهو به جایی نمی رسد، به خاطر فشارهای داخلی در فلسطین و نشان دادن این که با دشمنان فلسطین همراه نیست، طرح شناسایی دولت فلسطینی را مطرح کرد. او با این اقدام از یک جهت تلاش کرد به امریکا فشار بیاورند که فشار بیشتری روی اسرائیل بگذارد و از جهت دیگر نشان دهد که هنوز در این قضیه درگیر است. اما به هر حال طرحی را در یک سال گذشته به طور فعال دنبال کرده و البته این مبتنی بر برنامه ریزی‌های قبلی است که حاکمیت فلسطینی داشته است. بر اساس این طرح طی دو سال نهادهای مربوط به یک دولت در فلسطین تشکیل می شود. گزارش بانک جهانی و صندوق بین المللی پول در آوریل امسال که نشان می داد دولت فلسطینی ظرفیت تمام عیار یک دولت را دارد به این مسئله کمک کرد.

نهایتا فلسطینی‌ها این طرح را مطرح کردند که قصد دارند از طریق یک قطعنامه وضعیت فعلی سازمان آزادی بخش فلسطین یا حاکمیت فلسطینی را از نظر حقوقی ارتقا دهند و به عنوان یک دولت مطرح کنند. برای این کار محمود عباس تلاش‌های زیادی را مخصوصا از این ماه و با سفر به لبنان شروع کرده است.

اما آغاز کار، باعث ایجاد واکنش‌های زیادی در سرتاسر دنیا شده است. واکنش‌های بین المللی عمدتا مثبت است. یعنی از مجموعه حدود 190 کشوری که در سازمان ملل حضور دارند، اکثریت با این مسئله ابراز همراهی کرده اند. جهان سوم و جهان عرب به طور کامل با این قضیه همراه هستند، چرا که این مسئله بخشی از مبارزات این کشورها محسوب می شود. مواضع اتحادیه اروپایی در مواردی همراه و در مواردی غیر همراه با امریکا در قضیه فلسطین بوده است. حتی می توان گفت رقابتی جدی میان امریکا و اروپا در قضیه فلسطین وجود دارد. امریکایی‌ها هیچ گاه اروپایی‌ها را در قضیه اعراب و اسرائیل به عنوان یک عامل موثر که بتواند به حل منازعه کمک کند، جدی نگرفتند. اما به هر حال اروپا نیز برای خود به دلیل نزدیکی جغرافیایی، مسائل داخلی، مسئله مهاجرت و ده‌ها مسئله منطقه ای دیگر نسبت به مسئله فلسطین حساس بوده و در این قضیه خاص یعنی شناسایی دولت مستقل فلسطین، وارد بحث و گفت و گو شده است.

اما دو، سه نکته اصلی در مورد وضعیت اتحادیه اروپا وجود دارد. یکی این که اتحادیه اروپا تا کنون نتوانسته است موضع واحدی را نسبت به این مسئله اتخاذ کند. انگلیس و آلمان در حال تلاش برای ایجاد موضع واحد هستند اما احتمال این که به هدف خود برسند به دلیل مسائل داخلی اتحادیه اروپا، چندان زیاد نیست. نکته دوم مواضعی است که تا به حال اعلام شده است. برخی کشورهای اروپایی از جمله پرتغال و ایرلند اعلام کرده اند که از این طرح حمایت خواهند کرد. برخی کشورهای اروپایی مخالفت خود را اعلام کرده اند، البته برخی از جمله آلمان اعلام کرده اند که شرط و شروط‌هایی هم در کنار این مخالفت خواهند گذاشت. موضع فرانسه تا حدی از موضع آلمان متفاوت بوده و احتمالا از این طرح حمایت خواهد کرد. اما سارکوزی سیگنال‌هایی داده که احتمال حمایت مشروط فرانسه را بالا می برد. این مسئله در چارچوب تحرک خاورمیانه ای فرانسه که در چند سال گذشته دنبال کرده است، از خلیج فارس گرفته تا لیبی، ارزیابی می شود. اما ممکن است در لحظات آخر اتحادیه اروپا به موضع واحدی هم برسد که این موضع واحد از نظر کمیت و کیفیت قضیه مهم است.

اما آن چه در این بازی مهم تر از همه است، نقش امریکا و اقداماتی که دولت اوباما در این رابطه، انجام داده است. برای فهم نقش امریکا در این مسئله باید حداقل به سه مسئله توجه کنیم. اول چگونگی موضع امریکا و اقدامات این کشور، دوم دلایل این موضع و سوم پیامدهای این موضع گیری.

موضع امریکا

 در دوره اوباما در خصوص مسئله فلسطین دو دوره قابل تجزیه است. مرحله موسوم به دوران جرج میشل و مرحله دوم دوران بعد از جرج میشل. جرج میشل، نماینده ویژه رئیس جمهور امریکا در مذاکرات میان اسرائیل و فلسطینی‌ها بود. یک هفته بعد از به قدرت رسیدن اوباما و با هیجان زیادی به خاورمیانه اعزام شد و فعالیت‌های خود را شروع کرد. انتخاب جرج میشل با ملاحظات خاصی همراه بود. موفقیت او در قضیه منازعه ایرلند و خوش نامی او در عرصه سیاست داخلی امریکا، در این انتخاب تاثیر گذار بود. نکته دیگری که در انتخاب او موثر بود این بود که خون عرب هم در رگ‌هایش جریان داشت. او از معدود عرب تبارانی است که در امریکا در چنین جایگاهی قرار گرفت.

جرج میشل علیرغم تلاش‌های بسیار و استفاده از کانال‌های متعدد و انواع مهارت‌ها، عمدتا به دلیل سرسختی رژیم نتانیاهو نتوانست موفق باشد. نتانیاهو به هیچ وجه نرمشی در این زمینه نشان نداد و برعکس مواضع خود را تندتر کرد که این مسئله بعضا باعث ایجاد تنش در روابط امریکا و اسرائیل نیز شد که البته این مسئله همراه شد با تنش‌هایی میان یهودیان درون جامعه امریکا . اما نهایتا جرج میشل چندین ماه قبل رسما استعفا داد و از این کار کنار کشید.

در مرحله دوم که در ده ماه گذشته شاهد آن بودیم، می توان سیاست امریکا را با یک مفهوم توضیح داد و آن جلوگیری از اقدام حقوقی فلسطینیان است. امریکا فشار و کار عملیاتی زیادی در این خصوص انجام داد. اولین وتوی دولت اوباما و شاید یکی از معدود وتو‌های دولت امریکا در دوران بعد از جنگ سرد، در فوریه گذشته و درباره قطعنامه دولت فلسطینی برای محکوم کردن شهرک سازی‌ها انجام گرفت. البته دولت اوباما و خانم سوزان رایس، نماینده امریکا در شورای امنیت اعلام کردند که شهرک سازی‌ها غیرقانونی است اما قطعنامه مربوطه را وتو کردند. شخص اوباما برای قانع کردن دولت فلسطینی برای پس گرفتن قطعنامه تلاش زیادی کرد و پس از آن هم فشار بر فلسطینی‌ها برای منصرف شدن از این مسیر بالا گرفت.

در زمینه ممانعت از ارائه طرح به رسمیت شناخته شدن دولت مستقل فلسطینی نیز هم خود اوباما و هم وزارت خارجه امریکا به رهبری خانم کلینتون تلاش‌های گسترده ای را آغاز کرده اند و تهدید کرده اند که به طور قطع آن را وتو خواهند کرد.

دلایل این موضع گیری

 دلایل این موضع گیری بسیار واضح است. سیاست داخلی امریکا و ساختار سیاسی در این کشور، شخصیت اوباما و انتخابات پیش رو می تواند دلایل این موضع گیری را روشن کند. در سیاست داخلی امریکا کنگره نقش فوق العاده ای دارد. در ژوئیه گذشته دو قطعنامه یکی در مجلس نمایندگان و دیگری در سنا تصویب شد که بر اساس آن‌ها اگر این اقدام صورت بگیرد، کمک‌های مالی امریکا به دولت فلسطینی قطع خواهد شد. حتی گفته می شود پیش نویس این دو قطعنامه توسط ایپک تهیه شده است. همان طور که می دانید از بعد از دوره نیکسون رابطه قوه مجریه و مقننه به خصوص در مورد سیاست خارجی دچار تحول شده و کنگره در مواردی با شدت بیشتری برخورد می کند و در این مورد هم همین طور برخورد کرده است.

نکته دیگری که در مورد این مسئله قابل توجه است این است که قضیه به حدی برای سیاست داخلی امریکا حائز اهمیت است که حتی «جی استریت» که مخالف ایپک است و متمایل به مرکز است، از اقدامات سایر بازیگران ضد شناسایی حمایت کرده که این هم نشان می دهد جو در داخل امریکا به چه نحو است.

شخصیت اوباما نیز در این خصوص تاثیر گذار است. اوباما با زمینه متفاوتی وارد کاخ سفید شد و در قضیه فلسطین هم سخنان متفاوتی داشت. در امریکا مطرح است که او با رشید خالدی که یکی از امریکاییان فلسطینی تبار است و مواضعی نزدیک به حاکمیت فلسطینی دارد، دوست بوده و تحت تاثیر کتاب‌های ادوارد سعید در مورد شرق شناسی بوده است. حتی گفته می شود بسیاری از دست اندر کاران او تحت تاثیر ادبیات پست مدرن هستند که ساختارهای متصلب گذشته را قبول ندارند. اما بعد از مدتی این سخنان دگرگون شد. بوروکراسی توانست در این زمینه اوباما را به دنبال خود بکشد.

علاوه بر این چند ماه است که مبارزات انتخاباتی 2012 شروع شده و اوباما نسبت به کاندیداهای دیگر موقعیت بهتری دارد. چون حزب جمهوری خواه هنوز نتوانسته است که مهره جدیدی رو کند. مواضعی که جمهوری خواهان در این زمینه دارند و کابینه را به کوتاه آمدن متهم می کنند، در این موضع گیری موثر بوده است.

پیامد‌های این موضع گیری

 پیامدهای این مسئله برای امریکا در شرایط فعلی بسیار قابل حدس و کلاسیک است. اول مشروعیت و مقبولیت بین المللی امریکا را بیش از گذشته مورد چالش و فشار قرار می دهد. نمی توان گفت که امریکا در این منطقه مشروعیت و مقبولیت داشته است اما به عنوان رهبر کشورهای غربی و قدرتی که توانایی حل مسائل را دارد، مخصوصا در موقعیت فعلی با چالش روبه رو خواهد شد. این موضوع، سیاست‌های تقلیل گرایانه اوباما در خاورمیانه را سخت مسئله دار خواهد کرد.

پیامد دوم این است که موج سواری امریکا در خاورمیانه عربی با چالش روبه رو خواهد شد. بعد از شوک اولیه ای که امریکا بعد از بهار عربی داشت، سعی کرد به موج سواری بپردازد و در این موج سواری خود را دموکرات و همراه با مردم عرب نشان دهد. این موضع گیری، تناقض رفتاری امریکا را خصوصا با توجه به اتفاقی که هفته قبل برای سفارت رژیم صهیونیستی در قاهره رخ داد و عملکرد امریکا در این خصوص، بیشتر به نمایش می گذارد.