غیر متعهدها و سازمان ملل متحد: ماهیت عملیات دیپلماتیک

در مورد غیر متعهد ها از زوایای گوناگونی بحث شده و بحث می شود. این بحث ها بعضا در قالب نگرش های کلی و نگاه کلان به مناسبات بین المللی و بعضا در حوزه مناسبات جهان سوم ارائه و عرضه می گردند اما عمده ترین کانال و مسیر اثرگذاری غیر متعهد ها در مناسبات واقعی بین المللی از طریق سازمان ملل متحد است. در عین حال باید در نظر داشت که در مورد سازمان ملل متحد نیز بحث ها به دو گونه مطرح می شوند. در گونه اول بحث های عمومی و روزمره در مورد سازمان ملل متحد مطرح است که در این برداشت عمومی نگاهی تقلیل گرایانه و انتظارگرایانه مشاهده می گردد. به این معنی که در نگاه عمومی سازمان ملل متحد به شورای امنیت تقلیل داده شده و شورای امنیت هم به حق وتو تقلیل داده می شود. گونه دوم انتظار فوق العاده فراوان مردمان عادی جهان از سازمان ملل متحد برای حل و فصل همه امور بین المللی است. این نگاه انتظار گرایانه معدل نگاه عمومی به سازمان ملل متحد است.

اما سازمان ملل از زاویه دیگری قابل توجه و دقت مخصوصا برای کارشناسان سیاست خارجی و سیاست بین المللی است و آن نگاه تخصصی است. به این معنی که سازمان ملل بزرگترین مجموعه بروکراتیک جهان بوده و هیچ حوزه ای از مناسبات مربوط به زندگی اجتماعی، اقتصادی و سیاسی جهانی نیست که سازمان ملل در آن نقش و اثر نداشته باشد و از مسائل مربوط به بهداشت گرفته تا مسائل مربوط به تجارت بین المللی و مهاجرت بین المللی و امنیت بین المللی سازمان ملل درگیر و فعال بوده و به علاوه باید در نظر داشت که سازمان ملل متحد عمده ترین کانون دیپلماتیک جهان و محصول نشیب و فراز های گوناگون در تحولات دیپلماتیک است. غیر متعهد ها از معبر و گذر سازمان ملل به تاثیرگذاری در عرصه دیپلماتیک دسترسی پیدا می کنند. این عملیات دیپلماتیک چگونه صورت می گیرد؟ به عبارت دیگر چگونه می توان عملیات دیپلماتیک گروه غیر متعهد ها در عرصه سازمان ملل متحد را مورد ارزیابی و تحلیل قرار داد؟ معنای عملی آن برای دیپلماسی چند جانبه ایران در سه سال آینده چیست؟ این گفتار در صدد پاسخ به این پرسش ها است. برای پاسخ به این پرسش ها ابتدا باید ماهیت عملیات دیپلماتیک در سازمان ملل متحد مورد بررسی قرار گیرد، سپس به مکانیسم و سامانه اثرگذاری غیر متعهد ها در ملل متحد پرداخته شود و در انتها اشاره ای به نتایج این دو روند و عملیات دیپلماتیک ایران گردد.

عملیات دیپلماتیک در سازمان ملل متحد

سازمان ملل عمده ترین تجلی گاه دیپلماسی چند جانبه است. به طور کلی باید توجه داشت که دیپلماسی پیوسته در زندگی بشر مطرح بوده ولی در دوران گذشته دیپلماسی از حالت صرفا دوجانبه خارج شده و دیپلماسی با حضور چندین کشور را نیز در بر گرفته است. در طول قرن نوزدهم و بیستم این نوع دیپلماسی تحول پیدا کرده و در حال حاضر با مجموعه ای بیش از سه هزار سازمان بین الدولی سر و کار داریم که در قالب دیپلماسی چندجانبه قرار می گیرند و سازمان ملل برجسته ترین مظهر و نماد دیپلماسی چندجانبه است. به طور کلی دیپلماسی چند جانبه چندین کارویژه اختصاصی دارد. این کارویژه ها عبارتند از 1. تولید مقبولیت و مشروعیت بین المللی؛ به این معنی که کشورها و دولت ها از طریق رو آوردن به دیپلماسی چندجانبه در صدد کسب مقبولیت و مشروعیت داخلی، منطقه ای و بین المللی هستند. 2. دیپلماسی چند جانبه دانش، آگاهی و حساسیت بین المللی تولید می کند. به این معنی که توجه دولت ها و افکار عمومی را به موضوعات و مسائل مختلف بین المللی جلب می کند. 3. ایده هنجار و قانون بین المللی تولید می کند. تمام کنوانسیون های بین الملی از ان پی تی گرفته تا مقررات بهداشت جهانی محصول دیپلماسی چندجانبه هستند.

اما در مورد دیپلماسی چند جانبه باید در نظر داشت که اولا مجموعه عملیات دیپلماسی در نهادهای مربوط به دیپلماسی چند جانبه روندی بطئی و طولانی است. ثانیا مجموعه ای از مکانیسم ها و سامانه ها و آیین کار ها برای اثرگذاری وجود دارد. یعنی رسیدن به یک نتیجه بر اساس یک مکانیسم خاص تصمیم گیری است. فی الواقع در هر روند مربوط به دیپلماسی چندجانبه با ورودی ها و خروجی هایی رو به رو هستیم که ورودی ها علاوه بر مشارکت دولت ها، نوع موضع گیری آن ها و نیز ایده هایی است که وارد سیستم می شود و نهایتا خروجی به صورت موضع گیری های جمعی جهانی در قالب بیانیه ها، قطعنامه ها، کنوانسیون ها و اعلامیه ها است. این مکانیسم بسیار پیچیده و تکنیکی است. ثالثا این که دیپلماسی چندچانبه با ورودی ها و خروجی های مشخص در عرصه اقدامات دیپلماتیک، یکی از تخصص های دیژه است که حتی دیپلمات های دوجانبه برجسته به جزئیات آن آگاهی ندارند. به این معنی که ممکن است دیپلماتی در مناسبات دو جانبه میان دو کشور بسیار مسلط باشد اما بر ظرایف و دقایق در دیپلماسی چندجانبه آگاهی نداشته باشد.

با توجه به آن چه گفته شد، زمانی که یک اجلاس بین المللی شروع می شود، کشورها و علاوه بر کشورها، نهادهای چندجانبه و بین الدولی دیگر هم در بحث اثرگذاری دارند و این جا، جاییست که غیر متعهد ها مطرح می شوند. با تاکید بر این نکته که سازمان ملل متحد با تشکیل صد ها جلسه در طی سال به بررسی مسائل بین المللی می پردازد، باید به چگونگی و روند طرح بحث ها توجه داشت.

عملیات دیپلماتیک غیر متعهد ها در سازمان ملل

هر اجلاس سازمان ملل و سازمان های وابسته به ملل متحد و بر همین منوال سایر نهادهای مربوط به دیپلماسی چند جانبه، ابتدا با بحث های عمومی(General Debate) شروع می شود و سپس به موضوعات مشخص و تعیین شده پرداخته می شود که نهایتا از این بحث ها است که خروجی ها مشخص می شود. در قسمت عمومی، علاوه بر دولت ها سازمان های بین الدولی دیگر نیز اعلام موضع می کنند. مثلا فرض کنید که اجلاس سالانه شورای حقوق بشر آغاز به کار کرده است. در آغاز کار علاوه بر مقامات عالی رتبه کشورهای عضو اصلی شورای حقوق بشر و اعضای ناظر آن، نهادهای منطقه ای و بین المللی نیز اعلام موضع می کنند. در این جاست که غیر متعهد ها به عنوان یک نهاد چندجانبه اعلام موضع می کنند و بیانیه ای از طرف اعضای غیر متعهد ها ارائه می شود.

به عبارت دقیق تر نماینده ایران در شورای حقوق بشر علاوه بر ایراد نطق ملی، نطق دومی هم ایراد می کند. این نطق دوم، نطق غیر متعهد ها است و صرفا مواضع ایران نیست. البته از نظر سلسله و ترتیب وقت ابتدا بحث های سازمان های بین الدولی از جمله غیر متعهد ها مطرح می شود و بعد موضع گیری ملی کشورها صورت می گیرد. اما برای اینکه نماینده ایران بتواند این نطق را ارائه کند، قبلا در طی جلسات متعدد و مذاکرات مختلف باید این متن را به تایید، تصویب و اجماع اعضای غیر متعهد ها برساند. خود این روند و پروسه از نظر تدوین و ارائه بسیار قابل توجه است. زمانی که نمایندگان دولت ها نطق های ملی خود را اعلام کردند و سازمان های بین الدولی مانند غیر متعهد ها، اتحادیه اروپایی، سازمان وحدت افریقایی، سازمان همکاری اسلامی و سازمان های عمده دیگری که نزد دفاتر سازمان ملل متحد نماینده ویژه دارند، نیز سخنرانی های خود را انجام دادند، فضای بحث ساخته می شود. فی الواقع هدف از ارائه این نطق ها، اثرگذاری بر محصول نهایی است. این اثرگذاری مستقیم نیست اما همیشه سیاست با فضا ارتباط دارد و این فضا سازی حائز اهمیت است. اما معنای این کار برای دیپلماسی ایران چگونه است؟

دیپلماسی چندجانبه ایران و غیر متعهدها

با توجه به این که طی سه سال آینده ده ها جلسه بین المللی در سازمان ملل متحد تشکیل می شود و این جلسات گستره قابل ملاحظه از مباحث امنیت بین المللی و خلع سلاح جهانی تا هسته های محیط زیستی و حقوق بشری را در بر می گیرد، نمایندگان چندجانبه ایران در تمام اجلاس های بین المللی ملل متحد، اول باید آمادگی مفهومی پیدا کنند. به این معنا که تمام مباحث دیپلماسی چندجانبه تخصصی و حوزه هایی مثل خلع سلاح، محیط زیست، حقوق بشر، تجارت بین المللی، بهداشت بین المللی، مهاجرت بین المللی و نظایر آن از حوزه های تخصصی و چندلایه است و تسلط به اسناد حقوقی مربوطه و سندهای تدوین شده پیشین بسیار حائز اهمیت است. این به نوبه خود ظرفیتی علمی و آکادمیک را می طلبد.

اما حوزه دومی که نمایندگان ایران باید در آن آمادگی پیدا کنند، آمادگی مدیریتی است. به این معنی که ایران هماهنگ کننده غیر متعهد ها است و اقتضای هماهنگ کننده، رساندن جمع به اجماع و موضعی است که مورد قبول همگان باشد. این خود به مهارت های دیپلماتیک در ائتلاف سازی، حل و فصل اختلافات اعضا در مواردی که موضع گیری های حاد وجود دارد و مدیریت همگان به تعهد به موضع جمع نیاز دارد. این مهارت مدیریت دیپلماتیک، به نوبه خود الزامات خاصی را در بر دارد که بخشی از آن به مناسبات دوجانبه اعضا و مناسبات دو جانبه ایران و حتی ظرفیت فردی دیپلمات های حاضر در صحنه دارد. اما نهایتا باید در نظر داشت که بی تردید این یک ظرفیت سازی بسیار حائز اهمیت برای ایران است. این ظرفیت سازی اقتضا می کند در سطح نخبگان سیاسی و دانشگاهی برداشتی واقعی تر و دقیق تر از پیچیدگی های دیپلماسی چندجانبه و روند پر فراز و نشیب آن به دست آید. این به نوبه خود جز با دقت در جزئیات و چارچوب های دیپلماسی متحول چند جانبه به دست نمی آید.

در مجموع باید گفت که سازمان ملل متحد به عنوان عالی ترین مظهر دیپلماسی چندجانبه بیشترین عرصه جولان عملی و عملیاتی غیر متعهد ها خواهد بود. این جا باید تاکید شود که منظور، شورای امنیت نیست و سازمان ملل به هیچ روی در شورای امنیت خلاصه نمی شود. هرچند که غرب علاقمند است این تصویر را به دیگران القا کند که سازمان ملل را از طریق شورای امنیت در اختیار دارد. اما در عرصه های گوناگون فعالیت بین المللی سازمان ملل متحد، عمدتا کشورهای جنوب و جهان سوم و غیر متعهد ها هستند که با استفاده از آیین کار ها و هیئت های ویژه دیپلماتیک، دیدگاه های خود را در مباحث مختلف ارائه و سرانجام آن را به بیانیه ها و قطعنامه ها می رسانند. /12