نگاهی به قطعنامه 2042 شورای امینت در مورد سوریه

 دیپلماسی ایرانی: شورای امنیت سازمان ملل متحد پس از ماه ها مذاکرات و اختلاف نظرها بین اعضای دائم آن، بالاخره در تاریخ 14 اوریل (26 فروردین) سال جاری قطعنامه‌ 2042 را درخصوص اوضاع سوریه تصویب کرد که بر اساس آن ناظران بین‌المللی هر چه زودتر به این کشور اعزام ‌شوند تا بر آتش‌بس میان نیروهای دولتی و گروه‌های مسلح در سوریه نظارت کنند. متعاقب این اقدام، شورای امنیت در تاریخ 21 آوریل (2 اردیبهشت) قطعنامه 2043 را مورد تصویب قرار داد که به موجب آن هیات نظارت سازمان ملل در سوریه ((UNSMIS مرکب از 300 نفر ناظران غیرمسلح نظامی و تعداد مورد نیاز افراد غیر نظامی تشکیل گردید. اختیارات این هیات، بر اساس قطعنامه 2043، نظارت بر توقف عملیات نظامی و خشونت های مسلحانه از سوی دولت و گروه های مسلح و نیز اجرای کامل طرح شش بندی کوفی عنان است. مدت مسؤلیت این هیات برای یک دوره زمانی 90 روزه پیش بینی شده، که تصور می شود در صورت موفقیت آن در توقف خشونت ها، این مدت توسط شورای امنیت در آینده تمدید گردد.

قطعنامه 2042 اولین قطعنامه شورای امنیت در مورد سوریه است. پیش از آن، دو بار تلاش های شورای امنیت برای تصویب قطعنامه در مورد سوریه با وتوی چین و روسیه مواجه شده بود؛ یک بار در 4 اکتبر 2011 و بار دوم در تاریخ 4 فوریه 2012. با توجه به متن قطعنامه 2042 و مقایسه آن با پیش نویس قطعنامه هایی که وتو شد، می توان گفت که در این قطعنامه تلاش شده که تا حدی نظر روسیه نیز ملحوظ شود. به همین دلیل این قطعنامه، برخلاف دو مورد قبلی که وتو شد، به صورت کاملا یکجانبه و غیر متوازن نگارش نشده است؛ یعنی تمام تعهدات و الزامات منحصرا بر دوش دولت سوریه گذاشته نشده و مخالفین دولت سوریه مخصوصا گروههای مسلح نیز مورد خطاب قرار گرفته اند. البته شباهت های زیادی هم بین این قطعنامه و دو پیش نویس که از سوی روسیه و چین وتو شده بود، نیز وجود دارد.

این قطعنامه همچنین از طرح کوفی عنان که به عنوان نماینده مشترک اتحادیه عرب و سازمان ملل در قضایای سوریه منصوب شده است، حمایت می کند. شورای امنیت پیش از این طی بیانیه رئیس شورا در تاریخ 21 مارس 2012 از پیشنهاد کوفی عنان حمایت کرده بود. درواقع طرح کوفی عنان به صورت کامل در ذیل این بیانیه می آید، و متعاقبا ضمیمه قطعنامه 2042 نیز می گردد.

قطعا می دانید که کوفی عنان در تاریخ 23 فوریه 2012 به عنوان نماینده مشترک اتحادیه عرب و سازمان ملل در مساله سوریه منصوب شد تا با مذاکره با طرف های درگیر، راه حلی برای پایان دادن به مخاصمات سوریه ارائه نماید. وی پس از این انتصاب، در تاریخ 16 مارس 2012 طرح صلحی مبتنی بر 6 بند را به شورای امنیت ارائه کرد. همان گونه که گفته شد شورای امنیت هم این طرح را در تاریخ 21 مارس مورد تائید قرار داد.

 با مطالعه طرح عنان مشخص می شود که وی تلاش کرده تا پیشنهاد ظاهرا متوازنی ارائه کند، گر چه به نظر نمی رسد طرح پیشنهادی او چندان متعادل و متوازن باشد. به عبارت دیگر، گرچه کوفی عنان در طرح خود مسئولیت هایی بر عهده گروه های مسلح داخلی سوریه گذاشته، اما طرف اصلی پیشنهادات وی دولت سوریه است و تعهدات و مسئولیت های زیادی بر گردن دولت سوریه قرار داده است. به عنوان مثال در طرح عنان و نیز در قطعنامه مزبور آمده است که : «دولت سوریه باید سریعا اعزام نیروها را به مناطق غیرنظامی متوقف کند؛ به استفاده از سلاح های سنگین در مناطق غیرنظامی پایان دهد؛ و نسبت به عقب کشاندن نیروهای خود از اطراف و مراکز غیر نظامی اقدام نماید. »

قطعنامه 2042 و مسئولیت حمایت

بحث مسئولیت حمایت که در قطعنامه های 1970 و 1973 در مورد لیبی آمده و در قطعنامه1975 درمورد ساحل عاج نیز به آن اشاره شده و پیش از آن نیز در قطعنامه های مربوط به دارفور به نوعی مورد استناد قرار گرفته بود، از موضوعات مطرح امروز حقوق بشردوستانه است. این موضوع که در شصتمین اجلاس مجمع عمومی سازمان ملل در سال 2005 مورد تائید سران کشورها قرارگرفت بر پایه سه محور استوار است و در سه مرحله قابل اجرا می باشد.

 در مرحله اول، مسئولیت محافظت از جان شهروندان یک کشور در قبال جرائمی مثل نسل کشی و جنایات علیه بشریت به عهده دولت آن کشور است. در مرحله دوم، اگر دولتی نتوانست یا نخواست از شهروندان خود حفاظت و حمایت کند، جامعه بین المللی از طرق سیاسی و انسان دوستانه دست به کار می شود و به آن دولت کمک می کند. مثلا برای دولت ذیربط ظرفیت سازی می کند تا بتواند مسؤلیت خود را در قبال حفاظت از شهروندان خود ایفا نماید. دایره اقدامات و کمک های سیاسی بسیار وسیع است؛ به طور مثال جامعه بین المللی در بحران خاصی میانجی گری کند و یا راه های مذاکره و سازش را به دولت ذیربط پیشنهاد دهد. در بعضی بحران های داخلی دولت ها توان و یا تمایل ندارند که با یک گروه مسلح وارد مذاکره شوند. حتی در این مرحله، کمک های اقتصادی نیز جای می گیرد. اگر دولتی نمی تواند معاش روزمره مردم را تامین کند و بیم آن می رود که این مساله موجب بروز بحران گردد، باید برای مدتی به این دولت کمک اقتصادی شود.

مرحله سوم زمانی تحقق پیدا می کند که دو مرحله قبلی طی شده باشد و دولت ذیربط باز هم نتواند و یا نخواهد علیرغم کمک های جامعه بین المللی مسئولیت خود را جهت محافظت از جان شهروندان کشور خود انجام دهد، در این صورت جامعه بین المللی باید دست به کار شود و به اقدامات قهری از قبیل تحریم اقتصادی و یا مآلا عملیات نظامی دست زند، نظیر آنچه که در لیبی اتفاق افتاد. البته اقدام قهری جامعه بین المللی باید، بر اساس مصوبه مجمع عمومی در سال 2005، صرفا از کانال شورای امنیت صورت گیرد. یعنی چند دولت نمی توانند دور هم جمع شوند و راسا تصمیم بگیرند که از افرادی و یا اقوامی در داخل خاک کشور دیگری حمایت کنند. این مسئولیت به عهده شورای امنیت است. لذا مسئولیت حمایت از طریق اقدامات قهرآمیز در یک کشور بعد از طی مراحل فوق موضوعیت پیدا می کند.

اما در رابطه با قطعنامه 2042 باید گفت که این قطعنامه هنوز وارد بحث مسئولیت حمایت نشده است. اساسا بحث سوریه تا کنون به مرحله ای نرسیده است که شورای امنیت بتواند وارد مسئولیت حمایت از نوع اقدامات قهرآمیز شود. به عبارت روشن تر، تا این لحظه اعضای دائم شورای امنیت اراده سیاسی و توافق لازم را نداشته اند تا وضعیت سوریه را از مصادیق مسئولیت حمایت بدانند. زیرا تردیدی نیست که استناد به بحث مسئولیت حمایت و به کارگیری آن توسط شورای امنیت یک تصمیم کاملا سیاسی است که با توافق 5 عضو دائم آن تحقق می یابد.

قطعنامه 2042 و تحدید حاکمیت دولت سوریه

دو بند آخر پیشنهاد کوفی عنان که عینا به تائید شورای امنیت رسیده، قابل توجه است. در این دو بند آمده است که دولت سوریه باید آزادی تردد برای خبرنگاران را بدون هرگونه تبعیضی تضمین کند. بند دیگر این است که به آزادی تجمعات و حق اعتراضات مسالمت آمیز مردم طبق قانون،‌ احترام بگذارد. این قبیل مباحث از زمره مسائل داخلی کشورها بوده و الزام یک دولت به رعایت آنها دخالت در امور داخلی آن دولت تلقی می شود. بنابراین چنین مواردی معمولا در قطعنامه های سازمان ملل نمی آیند. صدور ویزا بخشی از حقوق حاکمیتی یک کشور است و نمی توان یک دولتی را ملزم کرد که به خبرنگاران دیگر کشورها آن هم بدون تبعیض ویزا بدهد. اما مشاهده می کنیم که این موارد در طرح عنان آمده و قطعنامه شورای امنیت هم آن را مورد تائید قرار داده است. به گمان من این موضوع مورد جدیدی است که به طرز واضحی حاکمیت دولت سوریه را محدود کرده است. هرچند این موارد به مسئولیت حمایت مربوط نمی شود ولی نمایانگر رویکردی است که در شورای امنیت وجود دارد که به تحدید هرچه بیشتر حاکمیت دولت ها می انجامد.

قطعنامه 2042 و حقوق بین الملل

سؤالی که مطرح می شود این است که آیا این رویکرد شورای امنیت به لحاظ حقوق بین الملل، قانونی است؟ در حقوق بین الملل امروز، منشور ملل متحد معتبرترین سند بین المللی است. بر اساس منشور، شورای امنیت مسئولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بین المللی را بر عهده دارد. شورای امنیت می تواند برای حفظ صلح و امنیت بین المللی اقدامات لازم را به عمل بیاورد. موارد مذکور جزو اقداماتی است که شورای امنیت مقرر نموده تا دولت سوریه انجام دهد. به عبارت دیگر شورای امنیت تشخیص داده است که اگر دولت سوریه به راهپیمایی ها و تجمعات مسالمت آمیز اجازه دهد، از خونریزی و خشونت جلوگیری می شود. و یا اگر خبرنگاران خارجی امکان سفر به نقاط مختلف سوریه داشته باشند، دولت این کشور جهت پرهیز از تبلیغات رسانه ها نمی تواند به برخوردهای خشونت آمیز ادامه دهد و یا حوادث کشور خود را از دید جهانیان پنهان نماید. در این جا بحث در مورد صحت و یا سقم این تشخیص، و یا عملکرد صحیح و یا نادرست شورای امنیت نیست. بحث در مورد اختیارات بی حد و حصر و گاه تبعیض آمیز شورای امنیت است که در سال های اخیر در برخی قطعنامه های این شورا بالاخص در قضایای عراق، سودان و لیبی تجلی یافته است. اگر سکوت و بی عملی شورای امنیت در قبال حوادث بحرین را در نظر بگیریم، آن موقع صحبت از عملکرد و برخورد تبعیض آمیز این شورا، سخن گزافی نیست. 

شکی نیست که پیشنهاد شش بندی کوفی عنان با مشورت اعضای شورای امنیت مخصوصا اعضای دائم آن تدوین شده است. احتمالا دولت سوریه نیز طرف مشورت کوفی عنان قرار گرفته است ولی چون قدرت و نفوذ لازم را نداشته است نتوانسته تا حد مطلوب خود در آن تاثیر گذار باشد. حتی مشخص است که سوریه پیشنهاد شش ماده ای کوفی عنان را تحت فشار و اکراه پذیرفته است. سخنان سفیر سوریه در جلسه شورای امنیت سازمان ملل که این پیشنهاد به تصویب و تائید رسید نیز نشان دهنده این واقعیت است. وی طی سخنان خود گفت که این پیشنهاد متوازن نیست ولی دولت سوریه می پذیرد.

بنابراین تصمیم شورای امنیت در الزام دولت سوریه به انجام مواردی مثل صدور ویزا برای خبرنگاران و یا دادن مجوز برای اجتماعات مردم، می تواند در چارچوب اختیارات منشوری شورا تعبیر و تفسیر شود. از این منظر چنین تصمیماتی مغایرتی با حقوق بین الملل ندارد. شورای امنیت می تواند ادعا کند که چنین تصمیماتی منجر به کاهش خشونت ها و کشتارها شده و مآلا به حفظ صلح و امنیت بین المللی—که وظیفه اولیه آن شورا است—کمک می کند.