عاملى براى توازن منافع و امنيت
دریای خزر فصل مشترک و نقطه اتصال 5 کشور مهم این منطقه است و لذا در بطن خود ظرفیت اقتصادی بالقوه ای دارد که می تواند به عنوان نمادی از نوعی همکاری منطقه ای و بین المللی موفق باشد بعد از مناطق نفت خیر خلیج فارس و سیبری، حوزه خزر بزرگترین منبع نفت و گاز شناخته شده دنیا می باشد و کشورهای منطقه در آینده از منابع مهم تأمین انرژی جهان خواهند بود و تأثیر قابل توجهی در توازن انرژی جهان و بازارهای بین المللی نفت خواهند داشت.
اگر تمامی حوزه خزر را درنظر بگیریم، اعم از آن قسمتی که شامل دریای خزر می شود و یا نقاطی از خشکی که به دریای خزر متصل می گردند و از نظر اقلیمی وجغرافیایی و اکولوژی، وابستگی و همبستگی به یکدیگر دارند وسعتی بیش از دو برابر خاک ایران را شامل می شود.
شاید گستره آبی و دریایی خزر که بزرگترین دریاچه جهان بوده و از دومین دریاچه جهان یعنی سوپر یور پنج برابر بزرگتراست بیش از یک دهم تمامی حوزه خزر را شامل نشود؛ ولی بلاتردید تعیین کننده و قلب این حوزه وسیع همان چهارصد هزار کیلومتر مربع منطقه دریایی این حوزه است.
به همین سبب این حوزه به موازات ظرفیت و توانایی برقراری تعاون وهمکاری، نطفه ای از سوء تفاهم، اختلاف و تشنج را بالقوه در بطن خود دارد که در صورت دادن امکان رشد نه تنها کشورهای منطقه با آن درگیر خواهند بود بلکه منافع کشورها و شرکتها چند ملیتی خارج از منطقه در آن مؤثر بوده و یا از آن متأثر خواهند شد.
لذا رسیدن به نوعی درک مشترک از رژیم حقوقی دریای خزر نه تنها یک ضرورت حقوقی – اقتصادی است بلکه فوریت واهمیت سیاسی امنیتی دارد و نحوه حل این موضوع تأثیر تعیین کننده در مناسبات آینده کشورهای ساحلی این منطقه خواهد داشت.
برای ورود در بحث رژیم حقوقی حاکم بر دریای خزر و طرح ساده قضیه، پاسخگویی به چند سؤال اساسی ضروری است:
الف) صاحبان حق در دریای خزر چه اشخاص و کشورهایی هستند؟
ب ) ازنظر حقوق بین الملل آیا دریای خزر وبستر زیر بستر دریا باید لزوماً به مناطق اختصاصی ملی کشورهای ساحلی تقسیم شود؟
ج) ازنظر حقوق بین الملل اگر توافقی در تقسیم جدید حدود صورت نگیرد آیا الزاماً باید حاکمیت مشاع و مشترک مبنای کار قرار گیرد؟
برای ارائه طریق در هر مسئله حقوق بین الملل می توان از منابع مختلف حقوقی بین المللی از قبیل اصول متبع و مقبول حقوق بین الملل، معاهدات و قراردادها، قواعد عرقی حقوق بین الملل، رویه های قضایی دکترین ها ونظرات علمای حقوق و یا مجموعه ای از آنها بهره گرفت.
درمورد دریای خزر به لحاظ اینکه این دریا وضعیت منحصر به خود را دارد چه از نظر اهمیت سیاسی و امنیتی و چه از نظر ظرفیت اقتصادی و نقش آن در توسعه اقتصادی کشورها، و چه از نظر تاریخی وجغرافیایی و حتی از نظر اکوسیستم، مشابهتی با سایر دریاچه های مشترک بین دو یا چند کشور ندارد شاید عرف، رویه های قضایی و حتی کنوانسیونهای عام بین المللی ناظر بر دریاها، نتوانند کمک زیادی به حل مشکل کنند و لذا عمده ترین منبع حقوقی که در مذاکرات دیپلماتیک می بایست مبنا قرار گیرد قراردادها و معاهدات موجود است ومادام که توافق جدیدی مغایر با آن بخش از معاهدات معتبر موجود که نسخ ضمنی و یا صریح نشده اند حاصل نشود، حقوق موجود و وضعیت ناشی از آن استصحاب می شود. حتی اگر کارآیی کمی نسبت به شرایط روز داشته باشد و در شرایطی که توافق جدیدی صورت نگرفته است نارسایی بهتر از اغتشاش و سردرگمی است.
کنوانسیونهای عمده حقوق دریاها نظیر کنوانسیون 1958 ژنو و کنوانسیون حقوق دریاها ملل متحد که درسال 1982 در مونتگرین جامائیکا منعقد گردید و در حال حاضر معتبرترین سند در این مقولات است بجز مواردی محدودی حرف زیادی برای گفتن در دریای خزر را ندارند.
در فصل نهم و در ماده 122 کنوانسیون حقوق دریاهای ملل متحد فقط تعریفی از دریای بسته و نیمه بسته ارائه شده با این مضمون:« خیلج، حوزه آبی و یا دریای محصور میان دو یا چند کشور که از طریق گذرگاه باریکی به دریا و یا اقیانوس متصل باشد و کاملاً و یا عمدتاً شامل دریای سرزمینی ومنطقه انحصاری اقتصادی دو و یا چند کشور ساحلی باشد.»
در ماده بعدی فقط باین نکته اشاره شده است که دولتهای هم مرز( دردریای بسته یا نیمه بسته) در اعمال حقوق خود ودر اجرای وظایف خود تحت این کنوانسیون با یکدیگر همکاری نمایند و برای این منظور باید مستقیماً و یا از طریق یک سازمان منطقه ای ذیربط در موارد زیر کوشا باشند:
الف) هماهنگی مدیریت، حفاظت، استخراج وبهره برداری منابع زنده دریایی؛
ب) هماهنگی در اجرای حقوق وتکالیف، با درنظر گرفتن حمایت و حفاظت از محیط زیست دریایی؛
ج) هماهنگی سیاست های پژوهشی علمی ودرمورد لزوم ومقتضی برنامه های مشترک پژوهشهای علمی در ناحیه؛
د) در صورت لزوم دعوت از دیگر دولتهای علاقمند یا سازمانهای بین المللی برای همکاری در پیشبرد اصول این ماده.
لذا همانگونه که از تعریف کنوانسیون مزبور مستفاد می شود دریای خزر با شرایط جغرافیایی که دارد نمی تواند از مصادیق دریای بسته ونیمه بسته به نحوی که در کنوانسیون آمده است باشد. براساس معیارهای تصریح شده در کنوانسیون 1982 بیش از بیست منطقه دریایی را می توان به عنوان دریای بسته ونیمه بسته دانست که از آن جمله می توان به دریاهای بالتیک، برینگ، سیاه، کارائیب شرقی، مدیترانه، احمر، سولومون، چین جنوبی، خلیج مکزیک، خلیج عمان وخلیج فارس ونه مورد دیگر اشاره کرد.
البته ذکر این نکته ضروری است که در ادبیات قانونگذاری ایران سالها قبل از آنکه کنوانسیون حقوق دریاهای ملل متحد مذاکره ومنعقد گردد وتعریف خاصی از دریای بسته به دست دهد طی تبصره ماده 2 قانون اکتشاف و بهره برداری از منابع طبیعی فلات قاره ایران مورخ 1334 هجری خورشیدی (1955 میلادی) تصریح شده است که: « درمورد بحر خزر مبنای عمل طبق اصول حقوق بین الملل مربوط به دریاهای بسته بوده و می باشد» که با منظور و تعریف ارائه شده مؤخر بر آن دو کنوانسیون تفاوتهایی دارد.
ولی بحث این نیست که باید بر اساس قانون داخلی ایران عمل شود. حتی اگر بخواهیم بنا به توصیه و بر مبنای ماده 123 کنوانسیون حقوق دریاهای 1982 ملل متحد عمل کنیم ناگزیر خواهیم بود که در مدیریت، حفاظت، استخراج و بهره برداری منابع زنده دریایی بایکدیگر همکاری کرده و در احقاق حقوق و ادای مسئولیتهای کشورها با حفظ وحمایت از محیط زیست دریایی از طریق یک سازمان منطقه ای کوشا باشیم.
تا آنجا که معاهدات بعنوان منبع عمده حقوق بین المللی مطرح می شود، قراردادهای تاریخی نظیر گلستان و ترکمن چای درمورد دریای خزر کاربرد زیادی ندارند و توسط قراردادهای بعدی نقض شده اند و عمده ترین معاهداتی که مواد مربوط به دریای خزر آنها همچنان از طریق معاهدات در حق بطور ضمنی و یا صریح نسخ نشده اند و یا به لحاظ اقاله، فسخ ، انتفاء و یا بطلان قهری کلاً باطل نشده همچنان نافذ باقی مانده اند، قرارداد مودت مورخ 1921 و معاهده کشتیرانی وتجارت 1940 منعقده فیمابین دولتین ایران واتحاد شوروی است که سه کشور دیگر براساس اصل جانشینی دولتها صاحب حق شده اند.
فصل یازدهم قرارداد مودت 1921 ایران وشوروی حقوق متساوی کشتیرانی اعم از سفاین جنگی و کشتی های بازرگانی برای طرفین قائل شده است و در ماده 13 معاهده دریانوردی و تجارت مورخ 25 مارس 1940 منعقده در تهران فیمابین دولتین اتحاد شوروی و ایران، صراحت دارد که: « طرفین متعاهدتین، بر طبق اصولی که در عهدنامه 26 فوریه 1921 بین ایران و جمهوری اشتراکی روسیه شوروی اعلام شده است موافقت دارند که در تمام دریای خزر کشتی هایی جز کشتی های متعلق به ایران و اتحاد شوروی یا متعلق به اتباع و بنگاههای بازرگانی و حمل ونقل دولتی یکی از طرفین متعاهدتین که زیر پرچم ایران و یا اتحاد شوروی سیر می کنند نمی توانند وجود داشته باشند» وهمزمان با آن و در همان روز طی تبادل نامه های منضم به آن طرفین آنرا دریای ایران وشوروی می دانند برای طرفین متعاهدتین دارای اهمیت خاصی می باشد موافقت حاصل است که دولتین اقدامات لازمه را به عمل خواهند آورد تا اتباع کشورهای ثالث که در کشتی های طرفین متعاهدتین و در بندرهای واقع در دریای خزر مشغول خدمت هستند از خدمت و توقف خود در کشتی ها و بنادر برای مقاصدی که خارج از حدود وظایف خدمتی محوله به آنها باشد استفاده ننمایند».
شاید این برداشت صحیح باشدکه قرارداد 1940 و نامه های متبادله منضم به آن عمدتاً ناظر بر بحر پیمایی وتجارت است و بستر و زیر بستر دریا و منابع هیدرو کربوری در آن تصریح نشده است. ولی واقعیت این است که طرفین به صراحت به « دریای ایران و شوروی بودن» و « برای طرفین متعاهدتین دارای اهمیت خاص داشتن» تأکید کرده اند ولی تصریح به مستثنی کردن و عدم شمول بستر و زیر بستر دریا هم نکرده اند.
لذا با توجه شرایط زمان و عدم وجود تکنولوژی لازم وعدم احساس ضرورت عملی نیازی به تصریح به چنین اشتمالی نبوده است. ولی اساس مشترک بودن دریا و اهمیت آن برای ایران وشوروی مورد تأکید قرار گرفته است.
برای اینکه با ذکر این مقدمات از سه سؤال کلیدی که در ابتدای بحث به آن اشاره کردم زیاد دور نیفتیم اجازه بدهید که به سؤالات برگردیم. بنظر می رسد به سؤال اول که صاحبان حق حاکمیت ومالکیت در دریای خزر و بخشهای مختلف آن و از جمله بستر و زیر بستر دریاچه کسانی هستند ، پاسخ لازم داده شده است و اما درمورد سؤال دوم از نظر حقوق بین الملل آیا دریای خزر باید الزاماً به مناطق ملی و اختصاصی تقسیم شود و تحدید حدود در آن بعمل آید؟
تردیدی نیست که اساساً توسل و تمسک به حقوق بین الملل در مواردی ضرورت می یابد که تفاهم و توافقی بین طرفین و یا اطراف صاحب حق یک قضیه حاصل نشود و لذا اگر پنج کشور ساحلی با حسن نیت و رضایت در امری توافق داشته باشند که مثلاً دریای خزر را طی قراردادهایی بین خود به پنج حوزه ملی و اختصاصی تقسیم کرده و آنرا تحدید حدود کنند سایر استدلالات بی مورد خواهد بود. اگر چنین توافقی صورت گیرد بین کشورهای ساحلی باید هفت مورد در موضوع مرزهای بالقوه ای که بین تمامی کشورها به وجود آمده است تحدید حدود صورت گیرد بشرح زیر:
- میان ایران و آذربایجان و ترکمنستان ( دو مورد)
- میان روسیه با آذربایجان و قزاقستان ( دو مورد)
- میان قزاقستان با آذربایجان و ترکمنستان ( دو مورد)
- میان ترکمنستان با آذربایجان (یک مورد)
و لذا جمهوری آذربایجان باید درچهار مورد با کشورهای دیگر به موافقت نامه تحدید حدود برسد، قراقستان و ترکمنستان در سه مرز بالقوه باید با دیگران توافق کنند و ایران و روسیه و هر کدام در دو مرز دریایی و فلات قاره ای باید با دیگران به تفاهم برسند.
حال باید این سؤال را مطرح کرد که آیا حقوق بین الملل در مورد دریای خزر چنین حکم می کند که حوزه دریایی که به موجب معاهدات معتبر دریای مشترک نامیده شده است کلاً به عنوان « آبهای بین المللی» تلقی نمی شود و به تعبیری inland body of water است و کشتی های دول ثالث از حق کشتیرانی نظیر آنچه که در مورد دریای آزاد و یا مناطق انحصاری اقتصادی سایر کشورهای ساحلی، وجود دارد برخوردار نیستند و در عمل بدان معنی است که مفاهیمی چون دریای سرزمینی، منطقه انحصاری اقتصادی و فلات قاره و همچنین حق عبور بی ضرر و یا عبور ترانزیتی یا حقوق نظایر آن که برای دول ثالث متصور است مصداق ندارد آیا الزاماً و قهراٌ باید تقسیم شده و تحدید حدود گردد؟
و آیا مقرراتی در حقوق بین الملل و قواعد عرفی حقوق بین الملل وجود دارد که چنین الزام وحکمی از آن ا ستفاده شود؟ و اگر بفرض و لزوماً باید تحدید صورت گیرد چه رویه و الگویی باید مبنای کار قرار گیرد آیا خط میانه و اکوایدیستانس اجباراً یک روش و مبنای پذیرفته شده عام برای این قبیل تقسیمات است.
آیا دریاچه هایی که تاکنون به نوعی مورد تحدید حدود قرارگرفته اند ( که از آن جمله می توان به دریاچه های پنجگانه در مرز بین کانادا و آمریکا، دریاچه ژنو و لوگانو و یا دریاچه ویکتوریا اشاره کرد) در تمامی آنها رویه های مشابه بکار گرفته شده است و اساساً آیا وضعیت و یا منابع و کاربرد واستقاده آنها با همدیگر مشابه بوده است و قابل مقایسه با دریای خزر بوده اند؟
در کدام یک از دریاچه هایی که مورد تقسیم قرار گرفته اند مسئله استفاده از منابع فلات قاره ای و منابع زیر بستر به اهمیت دریای خزر مطرح بوده اند که بخواهیم این رویه و دکترین را به دریای خزر تسری دهیم زیرا در آن دریاچه ها عمدتاً مسأله استفاده از آب و کشتیرانی و ماهیگیری مطرح بوده اند؟
و در کدام یک از دریاهایی که مورد تقسیم و تحدید حدود قرار گرفته اند سابقه قراردادی معتبری نظیر آنچه که در دریای خزر و در معاهده 1940 وجود دارد وجود داشته اند و بالاخره در کدام یک از دریاچه های دیگر جهان صاحبان اصلی و تاریخی و کشورهای عمده ساحلی را از مهمترین منبع ثروت خدادادی آن محروم کرده اند که آن قواعد را بتوان به دریای خزر تعمیم و تسری داد و لذا باید قبول کرد که دریای خزر یک وضعیت منحصر بفرد را دارا است.
اینکه گفته شود یک کشور از جمله آذربایجان براساس قاعده Uti Possideties Juris در حوزه هایی از دریا که فاصله بعید از سواحل آن دارد و حدود آن معلوم نیست و یا توافقی که فی المثل و فرضاً با یکی از صاحبان حق داشته است آن را « بخش آذری دریای خزر» نامیده اند و بر این اساس با اشخاص ثالث قراردادی برای استخراج منابع منعقد کنند.
پس الزاماً کشورهای دیگر صاحب حق باید آنرا بپذیرند، قابل تأمل وتردید است. براساس اصل مقبول در حقوق بین الملل توافق دو طرف برای کشور ثالت حقوق و تکالیف و مسئولیتهایی ایجاد نمی کند.
درخصوص مشارکت ایران در کنسرسیوم نفتی جهت استخراج از حوزه آذری، چراغ و گونشلی از طرف آذربایجان به تعدادی کثیری از کمپانی های خارج از منطقه واگذار گردیده است.
مسئله این نیست که چرا کشورها و شرکتهایی خارج ازمنطقه در استخراج نفت دردریای خزر وارد شده اند زیرا که امروزه تکنولوژی و منابع عظیم مالی و بازاریابی نفت بعضاً چنین ضرورتهایی را ایجاد می کنند بلکه موضوع سخن این است در شرایطی که توافقی درخصوص تحدید حدود صورت نگرفته مبنای حقوقی مشاع و مشترک بودن دریای خزر بقوت خود باقی است.
اگربعضی از کشورها با این روش تقسیم موافق بوده و تعدادی موافقت نداشتند شرکتهای سرمایه گذار بر چه اساسی حاضرند سرمایه های میلیارد دلاری را در منطقه هزینه و یا تعهد کنند و چه معیار حقوقی بر رفتار آنان حاکم خواهد بود و در چنین شرایطی تکلیف چه خواهد بود؟ آیا باید از فشار سیاسی برای یک مسئله حقوقی استفاده شود؟
نکته جالب دراین مسئله این است که یک کشور خارج از منطقه که بدون داشتن ضمانت و مبنای حقوقی که در یک کنسرسیوم مشارکت نموده است با حضور و مشارکت طرف صاحب حق تاریخی و معاهداتی و حقوقی در بهره برداری از یک ملک مشاع و مشترک متعلق به خود او مخالفت می ورزد.
من شخصاً معتقدم که شرایط و معادلات سیاسی را نباید در امری که صرفاً ماهیت حقوقی دارد دخالت داد. در عالم سیاست دوستان امروز دشمنان فردایند و بالعکس. ولی واقعیتهای حقوقی را نسلها بر زندگی جوامع تأثیر دارند برحسب حال و هوا و شرایط سیاسی و تجاری روز نمی توان شکل داد.
و اما در مورد سؤال سوم که در ابتدای بحث مطرح کردم و آن عبارت از این است که « اگر توافقی در تحدید حدود صورت نگیرد آیا از نظر حقوق بین الملل قهراً و الزاماً باید حاکمیت مشاع و مشترک مبنای کار قرار گیرد؟» برای پاسخ دادن به این سؤال باید بین این مسأله که حاکمیت و مالکیت مشاع و مشترک در شرایط فعلی ( و مادام که توافق جامعی بین کلیه کشورهای ساحلی صاحب حق صورت نگرفته است) و برقراری نوعی« کاندومینیوم» قائل به تفکیک شد.
زیرا که مالکیت مشاع یک تفکر حقوقی موجد حق، فراسوی یک روش و راه حل حقوقی است که باید مبنا قرار گیرد و توصیه به تأسیس و ایجاد « کاندومینیوم» یک الگو و مدل برای احقاق و تجلی چنین تفکر حقوقی است.
من هیچگاه در مقالات و صحبتهای قبلی خودم ادعا نکرده ام که ایجاد «کاندومینیوم» یک الزام و تکلیف قهری ناشی از حقوق بین الملل است که در دریای خزر باید به عنوان تنها راه و لزوماً توسط کشورهای ساحلی تأسیس گردد و هیچگاه نـگفته ام که طرفین و اطراف قضیه ملزم ومجبور هستند که یک « کاندومینیوم» و یک مرجع بـین المللی و به تبع آن نوعی از یک اینتراپرایز باید بوجود آورند بلکه تمامی این موارد توصیه ای برای حل عملی و بهتر مسأله و تأمین کننده حقوق و منافع و برطرف کننده بهتر نگرانی های تمامی کشورهای ساحلی است که می تواند مطمح نظر قرار گیرد.
به هر حال مانند بسیاری بر این باورم که دریای خزر چه تحدید حدود شود و چه حاکمیت مشترک بر آن اعمال شود، قدر مسلم آن است که توسعه منابع آن به مقدار زیادی بستگی به مذاکره با حسن نیت، همکاری ومیزان توافق میان کشورهای ذیربط خواهد داشت.
تردیدی نیست که همکاری و مشارکت میان کشورهای ساحلی بر سر منابع زیر بستر دریای خزر کار ساده ای نیست و محتاج تلاش، حسن نیت و تفاهم نسبت به مسائل تمامی اطراف درگیر در قضـیه است کـه شـاید در پـاره ای مسائل از جمله ماهیگیری بهتر است روش تعیین یک منطقه اختصاصی و تحدید حدود مبنا قرار گیرد و در بعضی از موارد روشهای خاص وحتی تمهیدات بین المللی با حضور تمامی کشورهای ذیربط نتایج عملی تری خواهد داشت و ضمن آنکه متضمن منافع همگان خواهد بود به حفاظت از محیط زیست دریایی نیز بهتر کمک خواهد کرد.
اگر بخواهیم آنچه را که گفتم در چند جمله خلاصه کنم حاصل سخن این خواهد بود که توافق کردن هرچه سریعتر در مورد رژیم حقوقی جدید دریای خزر نه تنها واجد اهمیت بلکه یک ضرورت قوی است که منافع همگان را در بر دارد و بهترین روش رسیدن به چنین ضرورتی تنها مذاکره با حسن نیت توسط پنح کشور ساحلی دریای خزر می باشد.
نظر شما :