آثار قواعد آمره بر قطعنامهها
شورای امنیت نافرمان یا نافرمانی از شورای امنیت؟
نویسنده: محمدمهدی سیدناصری، پژوهشگر و مدرس حقوق بینالملل عمومی
دیپلماسی ایرانی: در مادهی ۱ منشور ملل متحد، یکی از چهار وظیفه اصلی سازمان ملل متحد، حفظ صلح و امنیت بینالمللی بیان گردیده است و بر اساس مادهی ۲۴ منشور ملل متحد، این وظیفه بر عهدهی شورای امنیت گذاشته شده است. تدوین کنندگان منشور سازمان ملل متحد با توجه به ناتوانی جامعهی ملل در مقابله با آفت جنگ، این بار وظیفهی خطیر استقرار صلح و امنیت بینالمللی را به شورایی واگذار کردند که در آن، فاتحان جنگ جهانی دوم (ایالات متحده آمریکا، انگلیس، شوروی سابق، فرانسه و چین) از امتیاز ویژهای برخوردار بودند.
بدین ترتیب، شورای امنیت با اختیاراتی گسترده، مجری برقراری امنیت مشترک شد و در مقام رکن انتظامی، مسئول استقرار نظم و امنیت در جهان شده است. جهت نیل به این هدف والا، شورای امنیت در چارچوب مقررات فصل ششم منشور، در مقام میانجی و در چارچوب مقررات فصل هفتم، هم چون مجری نظم، عمل میکند.
شورای امنیت بر اساس مادهی ۲۳ منشور، ۱۵ عضو دارد که پنج عضو آن دایم و ۱۰ عضو آن غیر دایم هستند. جمهوری خلق چین، فرانسه، روسیه، انگلستان و ایالات متحده امریکا اعضای دایم شورای امنیت هستند که افزون بر امتیاز عضویت دایم در این شورا، از امتیاز ویژهای به نام «حق وتو» نیز برخوردارند.
در جلسهی عمومی کمیسیون حقوق بینالملل، که در پنجم اوت ۲۰۲۲ میلادی برگزار شد، مباحث بسیاری حول یکی از موضوعات مطرح شد. در واقع موضوع چنان بحثبرانگیز بود که پروفسورتلادی، گزارشگر ویژه در مورد هنجارهای مطلق حقوق بینالملل عام ( قواعد آمره ) با بکارگیری این تمثیل که خود را در معرض سقوط روی شمشیر قرارداده، بیان نمود که حاضر است در پیوند با این موضوع از موقعیت خود کناره برود، از سوی دیگر پروفسور هوانگ عضو چینی کمیسیون حقوق بینالملل تلویحاً گفت که موضع گزارشگر ویژه میتواند ساختار امنیت جمعی کنونی را از میان ببرد و شاید آتش جنگ جهانی سوم را شعلهور سازد. چه موضوعی میتواند چنین اظهارات تهاجمی را در نشستی مانند کمیسیون حقوق بینالملل به همراه داشته باشد؟ مسئلهی مورد اختلاف این بود که در صورت تعارض قطعنامههای شورای امنیت با هنجارهای مطلق، آیا همچنان قطعنامههای مذکور در ذیل حقوق بینالملل، الزامآور خواهند بود؟ کمیسیون حقوق بینالملل در آستانهی نهاییسازی فعالیتهای خود در زمینهی قواعد آمره است.
کمیته تدوینکننده پیشنویس، در قرائت دوم در ماه می ۲۰۲۲ میلادی پیشنویس نتایج را تصویب کرد که پیش تر در آخرین جلسه عمومی مطرح شده بودند. دغدغههای در خصوص جایگاه قطعنامههای شورای امنیت از بند ۱۶ “پیش نویس نتایج” ناشی میشود که براساس آن «قطعنامه، تصمیم یا هراقدام الزامآور یک سازمان بینالمللی در صورت تعارض و به میزان تعارض با قاعده آمره( هنجارهای مطلق)، براساس حقوق بینالملل تعهدآور نخواهد بود…..».
بدیهی است که این بند از پیش نویس نتایج، قطعنامههای شورای امنیت را نیز در بر میگیرد. البته این مسئله چالش برانگیز، موضوع جدیدی نیست. پیش از این نیز دولتها، دادگاهها و پژوهشگران چنین دغدغهای رامطرح کردهاند. از این رو پروفسور تلادی در ابتدا، قطعنامههای شورای امنیت را در بند ۱۷ پیشنویس نتایج ذکر کرد. دولتهای متعددی از مناطق مختلف از جمله برزیل، ایران، آفریقای جنوبی و توگو -از افزودن قطعنامههای شورای امنیت به متن پیش نویس نتایج استقبال کردند.
در مجموع اکثریت قابل توجهی از دولتها از اعمال بند ۱۶پیش نویس نتایج بر قطعنامههای شورای امنیت حمایت کردند. قطعنامههای شورای امنیت به منظور جلب رضایت چند دولت مخالف، از متن پیش نویس نتایج به بخش تفسیر منتقل شد.
افزون بر این، بخش تفسیری تاکید داشت احتمال تعارض بین قطعنامههای شورای امنیت و قواعد آمره بسیار بعید است و اینکه بند ۱۶ پیش نویس نتایج به دولتها اجازه نمیدهد بصورت یکجانبه از چنین قطعنامههایی نافرمانی کنند. با وجود این پروفسور هوانگ(و پروفسور زاگاینوف عضو روسی کمیسیون حقوق بینالملل) با نام بردن از شورای امنیت حتی در بخش تفسیر مخالفت کردند.
نافرمانی از شورای امنیت چه خطراتی را به همراه دارد؟ برخی از دولتهای عضو دایم شورای امنیت در ابتدا موضع شدیدتری را اتخاذ کردند. فرانسه، انگلستان و آمریکا معتقدند بودند قطعنامههای شورای امنیت میبایست صریحاً از بند ۱۶ پیش نویس نتایج مستثنی باشد. از منظر ایشان، تنها در این مورد خواهد بود که قطعنامههای شورای امنیت در صورت نقض قواعد آمره نیز الزامآور خواهند بود.
چین و روسیه به گونه ملایمتری پیشنهاد دادند قطعنامههای شورای امنیت صرفا از بخش تفسیری حذف شود. پروفسور تلادی در توییت اخیر خود موضع کشورهای مذکور را دفاع از امتیازات خود( امتیاز عضویت دایمی و حق وتو در ارگانی که اختیارات بیشمار آن بواسطه قواعد آمره محدود میشود) دانست و از آن انتقاد کرد. با این حال امتیاز نافرمانی از قواعد آمره هرگز وجود نداشته است. ادعاهای دولتهای مذکور نه تنها دفاعیه نیست بلکه بهنوعی کوششی مخرب است. هیچ دولت دیگری با اعمال بند ۱۶ پیش نویس نتایج بر قطعنامههای شورای امنیت مخالفت نکرد؛ البته اسرائیل و آلمان بر عدم وجود رویه مشابه در این خصوص تاکید داشتند.
پروفسور هوانگ در مباحث عمومی سه استدلال را در چرایی این موضوع که قطعنامههای شورای امنیت را نبایستی در معرض نافرمانی قرار داد مطرح نمود که به نوعی انتقاد پنج عضو دایمی را نیز در برداشت: او در وهلهی اول به نقش کلیدی شورای امنیت در منشور ملل متحد و سیستم امنیت جمعی آن پرداخت. چون اختیارات شورا مستقیماً بر جنگ و صلح تاثیر دارند از این رو اجتناب از تخریب اعتبار قطعنامههای آن حیاتی است.
برخی از دولتها میتوانند از بند ۱۶ پیش نویس نتایج سوءاستفاده کنند و در نهایت با استناد به این دستاویز که قطعنامهها با قواعد آمره تعارض دارند، از اجرای آنها خودداری کنند. دوم اینکه مادهی ۱۰۳ منشور سازمان ملل متحد، اهمیت شورا را تصدیق نموده است. براساس این ماده، تعهدات مقرر در منشور از جمله تعهدات منتج از قطعنامههای شورا بر دیگر تعهدات معاهداتی برتری دارند. او در وهلهی سوم امکان تعارض قطعنامه شورای امنیت و قواعد را امری موهوم دانست و احتمال آن را رد کرد. از این رو او به این نتیجه رسید که نام بردن از شورای امنیت در تفسیر باعث سردرگمی و آشفتگی خواهد شد.
جالب اینجاست که هیچ کدام از پنج عضو دایم (یا دولتهای دیگر) در استدلال خود اعلام نکردند شورای امنیت تابع قواعد آمره نیست. بنابراین این پرسش مطرح میشود که اگر قطعنامه شورای امنیت قواعد آمره را نقض کند، آنگاه بصورت خودکار غیرمعتبر خواهد بود و اینکه در صورت رخ دادن چنین نقضی، چه پیامدهایی را به همراه دارد؟
پیشتر در زمینههای مشابه دیگری مباحثی مطرح شده است که امکان استناد یکجانبه به اثر بی اعتبارکننده قواعد آمره، باعث تضعیف حقوق بینالملل خواهد شد. به ویژه برخی مدعی هستند مادهی ۵۳ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ میلادی در زمینهی حقوق معاهدات مبنی بر اینکه هرمعاهدهای که در تعارض با قواعد آمره باشد، باطل است، اعتبار معاهدات را در معرض خطر قرار داده زیرا به دولتها اجازه میدهد از تعهدات معاهداتی خود سرباز زنند. مادهی ۶۶ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ در زمینهی حقوق معاهدات برای کاهش خطر ذاتی استنادات یکجانبه به قواعد آمره، حل و فصل اختلافات در دیوان بینالمللی دادگستری را فراهم ساخته است. با این حال شماری از دولتها نسبت به مادهی ۶۶ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ میلادی درباره حقوق معاهدات حق شرطهایی قائل شدهاند. افزون براین گرچه مادهی ۵۳ نمایانگر حقوق بینالملل عرفی است (معاهدهای که با قواعد آمره در تعارض باشد، برای دولتهای غیرعضو کنوانسیون وین ۱۹۶۹ در زمینهی حقوق معاهدات نیز نامعتبر است) اما مادهی ۶۶ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ میلادی چنین قابلیتی ندارد. بنابراین حل و فصل اختلافات در دیوان بینالمللی دادگستری صرفا برای برخی از کشورها الزامی است. با وجود این، برخلاف پیشبینیهای بدبینانه به نظر میرسد مادهی ۵۳ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ دربارهی حقوق معاهدات ثبات روابط معاهداتی را متزلزل نمیکند، تنها در موارد نادری به منظور ادعای بیاعتباری معاهدات به این ماده استناد شده است.
براین اساس آیا میتوان فرض کرد استناد یکجانبه به قواعد آمره باعث تضعیف اقتدار الزامآور قطعنامههای شورای امنیت خواهد شد، بخصوص اگر خطر تضعیف معاهدات تحقق نیافته باشد؟ یک تفاوت میان این دو حالت( تضاد معاهدات و قطعنامههای شورای امنیت با قواعد آمره) این است که اگر دولتی ابتدا معاهدهای را مورد مذاکره قرار داده باشد و آن را تصویب کند و سپس مطابق با مادهی ۵۳ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره حقوق معاهدات آنرا بیاعتبار بداند، مسلماً چنین دولتی اقدام مورد نظر را از روی سو نیت انجام داده است. گاهی قطعنامههای شورای امنیت تعهداتی را در مورد دولتهای عضو سازمان ملل متحد در بردارد، بدون اینکه چنین دولتهایی در روند تهیه پیش نویس اظهارنظری داشته باشند در چنین شرایطی ممکن است برخی از کشورها از قواعد آمره به عنوان “راه گریز” استفاده کنند.
با این حال استناد یکجانبه در خلاء امکانپذیر نیست. دولتهای دیگر و شورای امنیت میتوانند با سو استفاده از استناد به قواعد آمره مخالفت و آنرا نامشروع اعلام کنند. در چنین وضعیتی دولت متخلف در صورتی در استناد یکجانبه به قواعد آمره ناموفق خواهد بود که استناد او بیاساس باشد. چنین دولتی ممکن است قطعنامه را اجرا نکند، اما چنین نافرمانی با هزینههای بالای (سیاسی) برای این دولت همراه خواهد بود. با این حال ذکر یا حذف قطعنامههای شورای امنیت از تفسیر بند ۱۶ پیش نویس نتایج، صرف نظر از خطر قابل توجه سواستفاده، به احتمال زیاد بر تشدید یا تخفیف چنین خطری تاثیر چندانی ندارد.
از سوی دیگر احتمال اینکه شورای امنیت قطعنامهای را تصویب نماید که در عین حال یکی از قواعد آمره مانند ممنوعیت نسلکشی یا بردهداری را نقض کند، بسیار نادر است. با وجود این آنگونه که پروفسور هوانگ مدعی شد، احتمال نافرمانی قطعنامهای شورای امنیت از قواعد آمره صرفاً امری موهوم نیست. به عنوان مثال یکی از راهکارهای خاتمهدادن به تجاوز فعلی روسیه به اوکراین و اسراییل به عزه، ممکن است قطعنامه شورای امنیت باشد که در برگیرنده پذیرش و تایید کنترل روسیه بر کل یا بخشی از سرزمینهایی باشد که بهطور غیرقانونی مورد تهاجم قرار داده است. بدیهی است که چنین قطعنامهای با حق خلل ناپذیربودن تعیین سرنوشت ملت اوکراین و تعهدِ عدم شناسایی وضعیت منتج از نقض قواعد آمره به عنوان وضعیت قانونی متعارض است. به عنوان مثال میتوان به قضیهی کادی نیز اشاره نمود. دادگاه بدوی اروپایی در این قضیه درباره وجود تعارض بالقوه بین قعطنامه شورای امنیت و حقوق اساسی خواهان (که بنا به ادعای دادگاه، قواعد آمره بودند) حکم داد. مثالهای فوق فارغ از مناقشه نیستند اما حکایت از آن دارند که احتمال تعارض میان قطعنامههای شورای امنیت و قواعد آمره وجود دارد. بنابراین همانطور که پروفسور هوانگ عنوان داشت، نمیتوان تعارض میان قطعنامه شورای امنیت و قواعد آمره را با تعارض میان قواعد آمره و منشور یکی دانست. افزون بر این گرچه مادهی ۱۰۳ منشور ملل متحد بر اعتبار منشور در برابر معاهدات متعارض تاکید دارد، اما منشور را بالاتر یا فراتر از قواعد آمره نمیداند. خطر استناد سو استفاده آمیز و یکجانبه به قانون در تمامی نظامهای غیرمتمرکز و فاقد صلاحیت اجباری وجود دارد. گرچه ذکر صریح شورای امنیت در بند ۱۶ پیشنویس نتایج یا تفسیر آن، خطر تشویق به استناد سواستفادهآمیز یکجانبه برای فرار از تعهدات منشور را به همراه دارد اما حذف صریح قطعنامههای شورای امنیت از بند ۱۶ پیشنویس نتایج، خطر دیگری را به همراه خواهد داشت: ممکن است شورای امنیت قواعد آمره را جدی نگیرد. درنهایت پرسش این است: «چه خطری ترجیح داده میشود؟» گرچه پنج عضو دایم از نام بردن از شورای امنیت انتقاد کردند، اما دولتهای دیگر از این کار استقبال کردند.
آنها احتمالاً معتقدند نافرمانی شورای امنیت از قواعد آمره خطرهای بزرگتری را به همراه دارد. این کشمکش بر وجود دیدگاههای متفاوت در قبال اختیارات و صلاحیتهای شورای امنیت و همچنین اقتدار قواعد آمره دلالت دارد. کمیسیون حقوق بینالملل در جلسه عمومی ۲۶ جولای ۲۰۲۲ میلادی در نهایت پس از رایزنیهای غیررسمی و با اجماع، اشاره صریح به قطعنامههای شورای امنیت را تایید و بخش تفسیری بند ۱۶ پیشنویس نتایج را تصویب کرد. صرف نظر از اینکه چه چیزی باعث تغییر رویکرد اعضا ی کمیسیون حقوق بین الملل شده است، به نظر می رسد باید از این اقدام استقبال شود. هماکنون بند ۱۶ پیش نویس نتایج، آشکارا قطعنامههای شورای امنیت را در بر میگیرد. کمیسیون حقوق بین الملل بدین وسیله رسماً تصدیق میکند که قطعنامههای شورای امنیت تا آنجا الزامآور هستند که قواعد آمره را نقض نکنند. گرچه کمیسیون حقوق بین الملل درباره موضوع به نتیجه نهایی رسید اما میبایست منتظر ماند و دید بند ۱۶ پیش نویس نتایج در واقعیت چگونه عمل مینماید. با وجود نگرانی افرادی مانند پروفسور هوانگ، احتمال ظهور سردرگمی و آشفتگی ناچیز است.
نظر شما :