چالش قانون

سرمقاله قانونگرایی دانشیک دکتر محمدرضا ناری ابیانه در سال های پایانی هزاره دوم و با آغاز هزاره سوم، جهان شاهد تحولات شگرفی بود که شناخت آن برای برنامه ریزی بلندمدت کشور ضروری است. عبور از شیوه های سنتی برنامه و برنامه ریزی به شیوه های نوین، پویا و پیچیده نشان از این حقیقت دارد که جهان پیرامون ما بیش از پیش پیچیده است. پیچیده تر شدن روش های برنامه ریزی و اجرا، نتیجه منطقی تفکر بر سیستم های پیچیده و پیچیدگی سیستم های انسانی و اجتماعی است. شناخت عمیق تر و کیفی تر جهان، محصول داده های علمی و نیازمند آن است. با علم و آگاهی است که روابط موجود بین اجزای گوناگون جامعه از هم بازشناخته می شوند و می توان با آن در تنظیم نسبت های موجود مداخله کرد. حوزه قانون و قانونگرایی بیش از سایر امور، نیازمند ملاحظه پیچیدگی هاست.

از آنجا که روابط اجتماعی از طریق قانون، رسمیت می یابد، حضور فعال دانش در آن بسیار مهم است. تحلیل نیاز قانون و مراحل تدوین، تصویب، تایید، تفسیر، اجرا و نظارت بر قانون، بیش از هر چیز به داده ها و یا یافته های دانشی محتاج است. آسیب شناسی قانون و نظام قانونگرایی موید این واقعیت تلخ است که مهم ترین و اصلی ترین علت مشکلات قانون در ایران، علمی نبودن داده های مورد نیاز و شیوه های قانونگذاری و اجرای قانون است. قانونگرایی دانش بنیان، دانش پایه و یا علمی گویه های متفاوت قانونگرایی دانشیک است که می کوشد از داده ها و یافته های علمی برای قانونگذاری استفاده مطلوب کند. قانونگرایی دانشیک مستلزم وجود رفتارهای دانشیک در این حوزه مهم جامعه است.

رفتارهای دانشیک شامل مطالعه منابع علمی، انجام پژوهش های میدانی، نگارش مقالات تحقیقی، تالیف کتاب، برگزاری جلسات کارشناسی، شرکت در همایش های علمی، استفاده از منابع علمی کتابخانه، بهره مندی از بخش های اطلاع رسانی و مرجع، دیدار با نخبگان و فرهیختگان و ... است. در شرایط عمومی نامزدهای انتخابات مجلس شورای اسلامی، داشتن مدرک تحصیلی کارشناسی ارشد برای نامزدهای تازه وارد الزامی است. شاید مراد قانونگذار از این شرط، کمک به تامین وجه علمی برای قوانین، مجلس شورای اسلامی و کمیسیون های تخصصی آن است. البته بازوی اصلی علمی و پژوهشی مجلس شوری اسلامی، مرکز پژوهش هاست.

با توجه به پدیده ناگوار مدرک گرایی و بیشتر بودن تعداد صندلی های برخی دانشگاه ها از تعداد شرکت کنندگان در کنکور، نمی توان به دارابودن مدرک تحصیلی کارشناسی ارشد برای نامزدهای نمایندگی مجلس شورای اسلامی به عنوان امری کاملا موثر اعتماد کرد. شواهد عینی از دوره های اخیر مجلس شورای اسلامی نیز این حقیقت را تایید می کند. پژوهش های انجام شده از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی نشان می دهد که رفتارهای دانشیک در میان نمایندگان مردم امری کمیاب یا شاید نایاب است.

داده های غیرعلمی با روشی غیرعلمی و سنتی به قانون تبدیل می شوند و با تحمیل ناکارآمدی خود بر مشکلات زندگی مردم می افزایند. جامعه ایران هم اکنون در میان این پدیده ناگوار قرار دارد. شناخت سنتی نظام قانونگرایی نمی تواند از داده های دانشیک برای ارتقاء کیفیت کارکرد خود استفاده کند. پیروان وضع موجود با دفاع از روش های غیردانشیک قانونگذاری می کوشند که راه حل مشکلات زندگی مردم را بیابند اما غافل از اینکه راه حلی وجود ندارد که بتوان آن را بصورت سنتی یافت. باید برای حل مشکلات زندگی مردم، راه حل مناسب را ساخت.

این ساخت و ساز با شیوه های قانونگذاری سنتی ممکن نیست. اگر شیوه سنتی قانونگذاری در 110 سال گذشته دارای کارآمدی لازم برای اداره امور جامعه بود نمی بایست اینگونه مشکلات ریز و درشت، زندگی را برای مردم دشوار نماید. تداوم شیوه سنتی، تفکر سنتی و نمایندگان مجلس سنتی به نفع نظام اسلامی، انقلاب و کشور نیست.

چهار دهه قانونگذاری برای هر گونه آزمون و خطا، فرصت کافی است. عذری از حامیان وضع موجود پذیرفته نیست زیرا تداوم مشکلات در زندگی مردم و ناتوانی در حل آنها گناه نابخشودنی است که تقسیم کار ملی بر اساس قانون اساسی باید پاسخگوی آن باشد. ضروری است که نظام قانونگرایی با اندیشه تحولی در دو حوزه بکارگیری داده های دانشی و استفاده از فرآیند قانونگرایی دانشیک، مورد ملاحظه مجدد قرار گیرد.

تحول در نظام قانونگرایی دارای ماهیت مهندسی مجدد است و در تدریج زمان بندی شده محقق می شود و نقطه آغازین آن از دل وضع موجود است. نظام قانونگرایی دانشیک، همچون سایر طرح های تحولی کشور، وعده سر خرمن نیست! چرا که با نسبت بندی جدید اجزاء، قطار حرکت جامعه به سوی پیشرفت را روی ریل قرار می دهد و در را روی پاشنه!

رونمایی روزنامه سیاست روز در «چالش قانون» از شاهکارهای قانونگذاری ایران (11) رونمایی میکند: قانونگذاری سنتی با دادههای نادرست!! دکتر محمدرضا ناری ابیانه اشاره: مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان « میزان بهره مندی از اطلاعات و تأثیر آن بر فرایند قانونگذاری» وضعیت استفاده نمایندگان از منابع اطلاعاتی موجود در مجلس شورای اسلامی و مرکز پژوهش ها را اعلام کرد.

بر اساس این تحقیق میدانی تقریبا میزان استفاده نمایندگان مجلس شورای اسلامی از منابع اطلاعاتی، صفر است. با توجه به اینکه مراکز و منابع اطلاعاتی موجود در مجلس شورای اسلامی شامل کتابخانه و بخش اطلاع رسانی و مرجع و بخش کارشناسی مرکز پژوهش ها و کتابخانه فارابی از مهمترین و مجهزترین منابع اطلاعاتی کشور محسوب می شود. این نوشتار به بررسی میزان بهره مندی قانونگذاران از منابع اطلاعاتی می پردازد که هم اینک از نظر خوانندگان گرامی می گذرد:

مقدمه تهران، ایرنا، 05/04/1398- نایب رییس مجلس شورای اسلامی با تاکید بر اینکه باید بهترین روش را برای قانون گذاری انتخاب کنیم، گفت: وقتی بدون آگاهی قانون بنویسیم راه را اشتباه می رویم و هر چقدر نیز تندتر حرکت کنیم از هدف خود دور می شویم. مسعود پزشکیان در همایش ملی نقش پژوهش در فرآیند قانون‌ گذاری افزود: مشکل ما نبود داده و اطلاعات برای بهترین انتخاب است. وی با بیان اینکه تصمیم غلط جامعه و ساختار آن را بهم می زند، اظهارکرد: آیا تصمیمات ما محکم است؟ حرف بی منطق این است که چیزی که در جایی به ذهن می رسد را دو فوریتی می کنیم و هم کشور و هم دولت را با مشکلات مواجه می کنیم، لذا برای قانون گذاری باید داده های درست داشته باشیم.

نایب رییس مجلس شورای اسلامی گفت: حرف درست می ‌تواند جامعه را از گمراهی نجات دهد، امکان ندارد در مملکت کسانی برای آب، کشاورزی، اشتغال و راه فکر کنند ولی بعد از 38 سال همچنان با مشکل روبرو باشیم، وقتی به هدف نرسیده‌ ایم یعنی راه را اشتباه رفته ‌ایم.

پزشکیان افزود: نمایندگان مجلس فرصت بررسی کتاب ‌های مرکز پژوهش ‌های مجلس را ندارند، بنابراین این مرکز باید بهترین داده ‌ها را که در انطباق با شاخصه جهانی است در اختیار نمایندگان برای تصمیم ‌گیری قرار دهد. وی با بیان اینکه به اطلاعات و داده ‌های پژوهشی نیاز سریع و شدید داریم، تصریح کرد: اگر در مسیر اطلاعات و داده‌ های درست حرکت نکنیم، هرگز به جایی نخواهیم رسید چرا که این چراغ علم است که کشور را از گمراهی و تاریکی نجات می‌ دهد.

نایب رییس مجلس شورای اسلامی با بیان اینکه قوانین کشور باید بر اساس علم محققان و دانشمندان تصویب شود، گفت: من به عنوان یک نماینده نمی ‌دانم حتی در مرکز قانون ‌گذاری چه خبر است چون مقابل دیدگانم داده‌ های قابل اعتماد را ندارم و به همین دلیل درست و علمی تصمیم نمی‌ گیرم. پزشکیان افزود: مرکز پژوهش های مجلس باید شاخص‌ ها و متغیرهای دقیق علمی را تدوین کند، با در اختیار قرار گرفتن داده ‌ها و شاخص ‌های اصلی، مصوبات مجلس دقیق‌ تر و درست‌ تر خواهد بود. وی ادامه داد: سیستم پژوهشی کشور باید کلیه اطلاعات و آمار و داده‌ ها را بررسی کند و با تبیین آنها بهترین داده ‌ها را در اختیار نمایندگان قرار دهد چرا که نمایندگان به دلیل مشغله‌ های متعدد کاری فرصت بررسی و تحقیق ندارند؛ به همین دلیل وظیفه بررسی و پژوهش بر عهده مرکز پژوهش ‌های مجلس و سایر مراکز پژوهشی کشور است. داده ها و اطلاعات در مستندات قانونی قانونگذاری - واژگان اطلاعات و داده ها در آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی بصورت مستقیم بکار نرفته است. تنها «اسناد و اوراق مربوط» در ماده (۵۵)، «سوابق امر»، «پاسخ کتبی یا شفاهی شخص وزیر یا هر گونه تحقیقات دیگری...» در ماده (۱۹۵) و «اطلاعات و مدارک» در تبصره «۱» ماده (۱۹۸) آمده است که شاید بتوان از آنها به عنوان داده ها یا یافته های علمی یاد کرد. - پیرامون شور و مذاکره در فرآیند قانونگذاری در وظایف کمیسیون ها و نمایندگان را نسبت به بررسی آگاهانه و مستند به اطلاعات در مواد (۳۳)، (۱۵۱)، (۱۴۵)، (۱۴۰)و (۱۷۸) آیین نامه داخلی مجلس مطالبی آمده است. - در قانون شرح وظایف مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۹/۹/۱۳۷۴ و بر طبق مواد (۱) و (۲) این قانون، وظیفه پژوهش و ارائه نظرات کارشناسی در مورد تمام طرح ها و لوایح به نمایندگان و کمیسیون های تخصصی مجلس به این مرکز احاله شده است.

شواهد میدانی بر اساس گزارش « میزان بهره مندی از اطلاعات و تأثیر آن بر فرایند قانونگذاری» که از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است نتایج پژوهش های میدانی زیر قابل تامل است: - مصاحبه با کتابدار مرجع کتابخانه شماره دو نشان داد که میزان مراجعات به این کتابخانه در حد۱ تا ۲ نماینده در ماه است که آن هم بیشتر به منظور بهره برداری از منابع «گنجینه ای» این کتابخانه مانند ایرانشناسی و غیره است. - در مصاحبه با مدیر«اطلاع رسانی و مرجع» کتابخانه شماره یک که مجهز به امکانات اطلاع رسانی مدرن و بهره مند از چندین کتابدار متخصص و حرفه ای است؛ مشخص شد که نمایندگان برای طرح درخواست های مرجع و اطلاعات به آن مراجعه ای ندارند. - کتابخانه فارابی نیز چون در محل مرکز پژوهش ها واقع است، در واقع بیشتر درخواست ها یا اطلاعات نمایندگان را از طریق معاونت پژوهشی دریافت و پاسخ می گوید. ضمن آنکه ماهانه در حدود ۲ تا ۳ مراجعه مستقیم نمایندگان را برای کسب اطلاعات گزارش می کند. - حدود ۲۲ درصد طرح ها و لوایح مورد بررسی، طی فرایند قانونگذاری تحت تأثیر یا همسو با نظرات کارشناسی مرکز به قانون تبدیل شده است و 63.4 درصد آنها بدون توجه به پیشنهادات اصلاحی مرکز پژوهش ها به تصویب رسیده است.

تحلیل و بررسی نظام قانونگرایی در اداره امور جامعه ناگزیر از استفاده از منابع متقن علمی است تا بتواند روابط بین پدیده های اصلی جامعه را تعیین و رفتارهای آنها را پیش بینی کند. اکنون پس از چهار دهه قانونگذاری مشکلات متعدد در زندگی مردم وجود دارد که نشان از وجود معضل در قانونگذاری کشور برای حل مشکلات جامعه دارد. با اذعان به دلسوزی مسئولان کشور در بخش های تقنینی و اجرایی باید گفت که منشا مشکلات زندگی مردم استفاده از داده های ناقص و نادرست در فرآیند قانونگرایی کشور است. داده های نادرست همچون نشانی غلط عمل کرده و مسیر حرکت جامعه را از مسیر اصلی و اصیل خود منحرف نموده است. روند تدریجی و کند ایجاد این معضل به گونه ای است که قانونگذاران و مجریان قانون تاکنون از درک آن عاجزند. به عبارت دیگر ناکارآمدی به شیوه ای خاص در بخشی از قوانین مصوب و تایید شده خود را پنهان نموده و در صحنه عمل اجتماعی آثار مخرب را از خود بروز می دهد. قانونگذاران و مجریان قانون حتی در خلال اجرای قوانین به اثربخشی آن امید دارند اما پس از گذشت مدتی اندک، جریان اجرای قانون از کنترل خارج شده و مسیری غیر از مسیر اصلی را می پیماید که مخالف با برنامه ریزی های قبل از انجام کار است.

دستگاه های نظارتی نیز از درک عملکرد نادرست سیستم ناتوانند. همه دستگاه ها و نهادهای متولی قانونگذاری و اجرا پس از بروز یا تشدید آثار مشکلات متعدد در زندگی مردم است که به ناکارآمدی قانون پی می برند. قوانینی که با داده های ناقص نادرست و غیرعلمی مصوب و تایید شده اند نه تنها باری از دوش مردم مظلوم ایران اسلامی بر نداشته که خود باری گران افزون بر بارهای قبلی بر دوش مردم شریف سنگینی می کند. قانونگذاران و مجریان قانون با دلسوزی اما مجددا با استفاده از داده های ناقص و نادرست برای جبران نواقص قانون اجرا شده به سلسله اقدامات اصلاح، الحاق، متمم، حذف، ارجاع، ابطال، نسخ و... امید دارند که شاید از عوارض و عواقب ناگوار اجرای قانون مصوب شده با اطلاعات محدود و جزیی بکاهند. ولی افسوس که از راه های یاد شده هم مشکلات زندگی مردم بر طرف نمی شوند. در این زمان است که استیصال و ناتوانی جامعه را فرا می گیرد و مردم اینگونه استنباط می کنند که قانون یا مجریان قانون یا هر دو نمی توانند یا نمی خواهند برای حل مشکلات قدم موثری بردارند. بزرگترین دشمن قانون، قانونگذاری و اجرای قانون، جهل به قانون، قانونگذاری و اجرای قانون است.

جهل به معنای نادانی مطلق نیست اما در بسیاری از موارد نادانی مربوط به نحوه استفاده از داده های علمی است که معمولا ناکارآمدی ها خود به گونه ای شیک در لابلای موضوعات پنهان می کنند که از نظرها مخفی می مانند. دیدگاه های غیرعلمی بصورت دلخواه هر بلایی که بخواهند بر سر پدیده می آورند چون مصوب هستند و تایید شده اند و باید اجرا شوند. با جنبه قانونی که یافته اند، هر گونه نقد و راستی آزمایی را بر نمی تابند و با خیالی راحت به قلع و قمع دستاوردهای مطلوب داده های علمی می پردازند.

برای ردیابی نحوه استفاده از داده های علمی در نظام قانونگرایی چاره ای جز پرسشگری از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگرایی نیست که پرسش و پرسشگری، آغازی برای گفتمان سازی تحول در این زمینه است. پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام - میزان استفاده مجمع تشخیص مصلحت نظام از منابع علمی و اطلاعاتی در تشخیص مصلحت چیست؟ - آیا تعیین و تشخیص مصلحت، کاری غیرعلمی است؟ - چگونه در تشخیص مصلحت از اصول علمی و فنی استفاده می شود؟ - گردش علمی و اطلاعاتی نخبگان و فرهیختگان در مجمع تشخیص مصلحت نظام چگونه صورت می گیرد؟ - میزان تعامل و همکاری مجمع تشخیص مصلحت نظام با دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی چگونه است؟ پرسشگری از دولت - میزان استفاده دولت از منابع علمی و اطلاعاتی در تدوین لوایح چیست؟ - میزان بهره مندی دولت از علوم و فنون در اجرای قوانین چیست؟ - چگونه در تدوین لوایح از اصول علمی و فنی استفاده می شود؟ - گردش علمی و اطلاعاتی نخبگان و فرهیختگان در دولت چگونه صورت می گیرد؟ - میزان تعامل و همکاری دولت با دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی چگونه است؟ پرسشگری از مجلس شورای اسلامی - میزان استفاده مجلس شورای اسلامی از منابع علمی و اطلاعاتی در تدوین طرح ها و تصویب طرح ها و لوایح چیست؟ - میزان بهره مندی مجلس شورای اسلامی از علوم و فنون در اجرای قوانین چیست؟ - چگونه در تصویب لوایح از اصول علمی و فنی استفاده می شود؟ - گردش علمی و اطلاعاتی نخبگان و فرهیختگان در مجلس شورای اسلامی چگونه صورت می گیرد؟ -

میزان تعامل و همکاری مجلس شورای اسلامی با دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی چگونه است؟ پرسشگری از شورای محترم نگهبان - میزان استفاده شورای محترم نگهبان از منابع علمی و اطلاعاتی در تدوین طرح ها و تصویب طرح ها و لوایح چیست؟ - میزان بهره مندی شورای محترم نگهبان از علوم و فنون در اجرای قوانین چیست؟ - چگونه در تایید مصوبات از اصول علمی و فنی استفاده می شود؟ - گردش علمی و اطلاعاتی نخبگان و فرهیختگان در شورای محترم نگهبان چگونه صورت می گیرد؟ - میزان تعامل و همکاری شورای محترم نگهبان با دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی چگونه است؟ پرسشگری از قوه قضاییه - میزان استفاده قوه قضاییه (در نظارت بر حسن اجرای قوانین) از منابع علمی و اطلاعاتی در تدوین طرح ها و تصویب طرح ها و لوایح چیست؟ - میزان بهره مندی قوه قضاییه (در نظارت بر حسن اجرای قوانین) از علوم و فنون در اجرای قوانین چیست؟ - چگونه در در نظارت بر حسن اجرای قوانین از اصول علمی و فنی استفاده می شود؟ - گردش علمی و اطلاعاتی نخبگان و فرهیختگان در قوه قضاییه (در نظارت بر حسن اجرای قوانین) چگونه صورت می گیرد؟ - میزان تعامل و همکاری قوه قضاییه (در نظارت بر حسن اجرای قوانین) با دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی چگونه است؟