حقوق و تکالیف هسته ای خود را بشناسیم

دیپلماسی ایرانی: در اینکه آیا حقوق بین الملل تعیین کننده سرنوشت برنامه هسته ای ایران است و یا اینکه برنامه هسته ای ایران تعیین کننده حقوق بین الملل، ابهام وجود دارد. آنچه روشن است اینکه رویه های مرتبط با رسیدگی به برنامه هسته ایران در سرانجام حقوق بین الملل عدم اشاعه بسیار حائز اهمیت می باشد.[1] به این دلیل چگونگی تفسیر و تعبیر توافق اخیر ژنو  نه تنها در مورد حقوق و تکالیف هسته ای کشور بلکه در آینده حقوق بین الملل نیز مهم به نظر می رسد. برنامه عمل مشترک فیمابین جمهوری اسلامی ایران و گروه موسوم به 5+1، اولین سند بین المللی است که در آن نوعی «توافق حداقلی در مورد حقوق و تکالیف متقابل» آمده است.[2] این توافق «موقتی و اولیه» بوده و تکالیف و تعهدات مندرج در آن دارای ماهیتی «اعتمادساز» و «قابل بازگشت» می باشند. این سند از یک طرف برخی تعهدات «متقابل» با قابلیت اجرایی شش ماهه را برای طرف های سند پیش بینی کرده است و از طرف دیگر، اصول و اهداف حاکم بر راه حل جامع در مورد برنامه هسته ای ایران و مضافا عناصر گام نهایی مورد پذیرش اطراف سند قرار گرفته است.

یکی از ابهاماتی که پس از انعقاد این توافق مطرح بوده این است که آیا اطراف این سند به طور تلویحی و یا ضمنی، حقوق و تکالیف مورد ادعای طرف مقابل را از طریق این سند شناسایی کرده اند یا خیر؟ همانگونه که نویسنده قبل از تاکید نموده بود[3]، در دوره «پس از انعقاد» طرف های توافق، تلاش خواهند کرد که در راستای منافع و اصول ملی خود به نوعی تفاسیر خود را از سند ارائه نمایند و این مساله در مورد پذیرش یا عدم پذیرش «حقوق وتکالیف هسته ای» نیز خواهد صادق خواهد بود. عمده تحلیل ها و تفسیرها تاکنون حول موضوع شناسایی یا عدم شناسایی «حق غنی سازی» متمرکز بوده است، با این حال، موضوعات دیگری نیز بوده اند که به نوعی مساله شناسایی مواضع و ادعاها در مورد آنها مطرح است که مهمترین آنها مساله اذعان به مشروعیت قطعنامه های شورای امنیت و همچنین قانونی بودن تحریم های یکجانبه        می باشد.

بند اول- تبیین مساله آثار حقوقی توافق ژنو

برخی از تحلیل گران حقوقی معتقد به غیرالزام آور بودن توافق ژنو و نتیجتا فقدان آثار حقوقی برای اطراف آن هستند.[4] این دیدگاه عمدتا بر دو محور استدلالی مبتنی بوده است: نخست اینکه؛ ماهیت سند موقتی بوده و عنوان و عبارت پردازی های آن نرم انتخاب شده است. مثلا اینکه استدلال گردیده در توافق آمده است که طرفین «متعهد خواهند شد» و نه «متعهد شده اند». یا اینکه عنوان سند «برنامه اقدام مشترکـ» است. دوم آنکه؛ سند بیشتر ناظر بر نقشه راه آینده مذاکرات است و به این دلیل هیچ مقوله ای با این توافق قطعی نگریده و همه چیز به آینده واگذار شده است. همچنین به این اصل مندرج در توافق استناد شده است که «مادامی که در مورد همه چیز توافق نشده باشد، هیچ چیزی مورد توافق نیست».

در این یادداشت به بررسی درستی یا نادرستی استدلالات ارائه شده، با توجه به اصول و قواعد تفسیر اسناد بین المللی[5] و همچنین درنظر گرفتن رویه قضایی بین المللی[6] پرداخته نخواهد شد.[7] تنها به ذکر این نکته بسنده می شود که دامنه ذاتی اصل مذکور در سند محدود به «گام نهایی و گام های میانی» اعلام شده و نمی بایست آنرا نسبت به «توافقات گام اول» اطلاق کرد. علاوه بر این، این اصل صرفا در مورد موضوعات فهرست شده در توافق ژنو اعمال می شود. فلذا، اگر امری صراحتا و یا تلویحا در توافق ژنو مورد پذیرش قرار گرفته، با وجود برخی شرایطی قطعی است و این اصل ناظر بر توافق در مورد موضوعات آینده در گام های بعدی است.

جدای از این گفتنی است که در حقوق بین الملل نوعی تفکیک مابین «الزام آور بودن» و «آثار حقوقی داشتن» وجود دارد. اسناد بین المللی مختلفی هستند که برای مخاطب آنها و یا طرف های ثالث الزام آور نمی باشند، لکن مستقیما و یا مع الواسطه آثار حقوقی را به دنبال خواهند داشت.[8] این مساله در مورد موافقتنامه های بین المللی نیز صادق است. فی المثل، ممکن است در یک یادداشت تفاهم راجع به همکاری های مرزی مشخصا در مورد اصل تعهدات طرفین توافقی نشده باشد، لکن خود آن و یا ضمائم آن دلیل و یا اماره ای دال بر وجود برخی از حقوق سرزمینی یکی از طرف ها بشمار آید. با توجه به این موضوع حتی اگر فرض شود که توافق ژنو الزام آور نیست، لکن سند مهمی می تواند برای تعیین «حقوق و تکالیف هسته ای» کشورمان محسوب شود. در حقیقت با اعمال تاسیسات حقوقی بین المللی مختلف همانند استاپل (ٍEstoppel)، سکوت حاکی از رضایت (Acquiescence) و همچنین شناسایی در مفهوم عام (Recognition) می توان در مورد اصل و دامنه این حقوق برخی نتیجه گیری هایی را نمود.[9] با درنظرگرفتن این اصول و قواعد نسبت به متن توافق و همچنین اظهارات مقامات طرف های توافق «نیت واقعی» را استخراج نمود. در روابط بین الملل رویه های متعددی وجود داشته است که موجب گردیده اظهارات مقامات سیاسی به عنوان دلیل پذیرش یک تعهد بین المللی و یا شناسایی یک حق بین المللی شود. البته در مورد اظهارات مقامات دولتی باید اشاره داشت که در حقوق بین الملل هر ابراز نظری دارای ارزش حقوقی نیست. بلکه تنها شرایط خاصی وجود دارد که با تحقق آنها اظهارنظرات می توانند آثار حقوقی به دنبال خود داشته باشد. [10] با ملحوظ داشتن این رویه بین المللی در ادامه به تشریح مواضع طرف های مذاکرات ژنو پرداخته می شود.

بند دوم- تشریح مواضع تفسیری در مورد شناسایی حقوق و تکالیف هسته ای

          اگرچه تفسیر یک توافق بین المللی می بایست علی الاصول در پرتوی عبارت پردازی  و هدف آن انجام گیرد (ماده 31 کنوانسیون 1969 حقوق معاهدات)، لکن اظهارات و مواضع بعدی اطراف موافقتنامه ها به عنوان ابزار تکمیلی نقش اساسی دارند. این نقش به خصوص زمانی بیشتر احساس می شود که توافق واجد خصیصه سیاسی بوده و اطراف توافق نسبت به صراحت لهجه در تنظیم و انتخاب الفاظ و عبارت پردازی ها اکراه داشته باشند. به نظر می رسد که توافق ژنو از جمله این توافقات بشمار می آید. فلذا، جدای از متن آن می بایست به مواضع بعدی اطراف توافق ژنو در تفسیر«حقوق و تکالیف هسته ای» توجه داشت.

الف- حقوق هسته ای ایران از جمله غنی سازی

این موضوع از جمله مسایل اساسی و محوری در مذاکرات قبلی و مذاکرات ژنو بود و طرف های مذاکرات ژنو به نحوی تلاش در تفسیر این مقوله با توجه به محتوای سند داشته اند. با این حال، هرگونه نتیجه گیری در مورد درستی یک تفسیر یا ادعا می بایست با ملحوظ داشتن تمامیت مواضع متخذه و بادرنظرگرفتن متن توافق ارائه شود. صرف نظر از متن که پیش از این موضوع تحلیل های مختلفی بوده است، شاید مناسب باشد که به اولین مواضع وزرای خارجه کشورهای شرکت کننده در مذاکرات ژنو توجه شود، زیرا اولا در اوضاع و احوال مذاکرات و ثانیا توسط افراد مسئول ابراز گردیده اند:

وزیر امور خارجه جمهوری اسلامی ایران: «در اهداف و گام نهایی برنامه غنی سازی ایران به رسمیت شناخته شده و هرگونه راه حل موضوع هسته ای ایران و غنی سازی در خاک ایران وجود دارد. ... این سند فشارها را متوقف می کند و نشان دهنده این است حق غنی سازی ایران را به رسمیت می شناسد و هرگونه راه حلی شامل برنامه غنی سازی ایران می داند. ... طبق متن سند واضح است که برنامه غنی سازی ایران ادامه پیدا می کند و هرگونه برنامه ای شامل برنامه غنی سازی ایران خواهد بود؛ حق هم توسط معاهده به رسمیت شناخته شده است و آنها در شانی نیستند که شما رو به رسمیت بشناسند؛ معاهده حق شما رو به رسمیت شناخته و این حق هم در معاهده به طور کلی به رسمیت شناخته شده است.»[11]

وزیر خارجه ایالات متحده: «گام اول بیان نمی دارد که ایران یک حق غنی سازی دارد. مهم نیست که چه ملاحظات تفسیری ارائه شود، این مساله در این سند وجود ندارد. هیچ حقی نسبت به غنی سازی در قالب چهار محور معاهده عدم اشاعه هسته ای وجود ندارد. این سند اینکار را نمی کند. بلکه همانگونه که در متن این سند آمده است، بالعکس دامنه و نقش غنی سازی بیان کننده آن است که برنامه هسته ای صلح آمیز ایران تابع مذاکره و توافق دوجانبه است. و تنها با توافق دوجانبه است که غنی سازی می تواند یا نمی تواند در جریان مذاکرات تصمیم گیری شود».[12]

وزیر خارجه روسیه: براساس توافق «همه ما موافقت داریم که نیاز است نسبت به حق ایران برای استفاده از انرژی هسته ای برای اهداف صلح آمیز از جمله حق غنی سازی اش اذعان کنیم، در عین حال تفاهم بر این است که کلیه سئوالات ما درباره برنامه هسته ای ایران برای یک بار بسته شود و برنامه تحت کنترل دقیق آژانس بین المللی باشد. این هدف نهایی است، اما از قبل امروز در سند تثبیت شده است.» [13]

وزیرخارجه فرانسه: «این موافقتنامه حق ایران را نسبت به انرژی هسته ای صلح آمیز مورد تائید قرار می دهد، اما تماما امکان هرگونه دسترسی به انرژی هسته ای برای اهداف نظامی را کنار می گذارد.»[14]

          وزاری خارجه انگلیس[15]، آلمان[16] و چین نیز در اظهارات خود از پرداختن به تفسیر این موضوع خودداری ورزیدند. البته این بدین مفهوم نیست که هیچ اثر حقوقی بر عدم موضع گیری این دولتها مترتب نیست، بلکه در این مورد قاعده «سکوت حاکی از رضایت» می بایست مورد توجه قرار گیرد، به خصوص با وجود قطعنامه های شورای امنیت.        

یک نگاه تطبیقی به مواضع و اظهارات فوق، نشان می دهد که فضای غالب موید اذعان به حقوق هسته ای جمهوری اسلامی ایران از جمله اصل داشتن برنامه غنی سازی می باشد. در مورد مواضع ایالات متحده نیز باید این نکته مورد اشاره قرار گیرد که این کشور به طور سنتی با استناد به ریسک عدم اشاعه نسبت به وجود حق غنی سازی به عنوان یک حق حاکمیتی به طور مطلق تحفظ داشته است و صرفا مبادرت به «شناسایی وضعیت های هسته ای» در چارچوب های مشخص و محدود کرده است. اظهارات آقای کری در مورد توافق ژنو نیز با مدنظر داشتن این رویکرد ابراز شده است. با این حال، این به معنی نیست که ایالات متحده با انجام غنی سازی توسط ایران موافقت ندارد، بلکه دامنه و چارچوب آنرا منوط به مذاکره و توافق می داند. به این دلیل است که در اظهارات بعدی مقامات آمریکایی تلویحا اصل وجودی «برنامه غنی سازی» در ایران مورد تائید قرار گرفته است. به طور مثال سخنگوی شورای امنیت ملی کاخ سفید در مصاحبه ای اعلام داشته که اگرچه ایالات متحده حق غنی سازی ایران را برسمیت نمی شناسد، لکن قبول دارد که مردم ایران می بایست به انرژی هسته ای برای مصارف صلح آمیز دسترسی داشته باشند و این مورد می توان شامل غنی سازی محدود در قالب توافق باشد.[17] براین اساس می توان گفت که ایالات متحده از منظر حقوقی مابین «شناسایی حق غنی سازی» و «شناسایی وضعیت غنی سازی» قائل به تفکیک است. به عبارت دیگر، از دیدگاه این کشور حق غنی سازی ایران همانند سایر حقوق حاکمیتی (به طور مثال اقدامات عمرانی در زمینه ساخت جاده، سد، ریل قطار و غیره) نمی باشد که به هر میزانی بتوان آنرا اعمال کرد، بلکه مشروط و منوط به محدودیت هایی است. 

در اینجا باید اشاره داشت که رویکرد مذکور ایالات متحده تنها منحصر به برنامه هسته ای ایران نبوده و در تعاملات هسته ای خود با سایر کشورها نیز آنرا دنبال می نماید. این دولت با 25 دولت و سازمان بین المللی موافقتنامه همکاری های هسته ای موسوم به موافقتنامه های 123 را منعقد کرده است.[18] انعقاد این موافقتنامه ها براساس حقوق داخلی آمریکا انجام می شود. بر اساس بخش 123 قانون انرژی هسته ای ایالات متحده مصوب سال 1954 کشورهای طرف قرارداد می بایست چندین شرط را بپذیرند و شرایطی هم باید داشته باشند.[19] از جمله شروط این موافقتنامه ها (که از آن با عنوان قید طلائی یا همان Gold Standard یاد می شود)، انصراف دولت مقابل از حق غنی سازی و بازفرآوری داخلی است. اقدام در این خصوص البته تنها زمانی امکان پذیر است که مجوز خاص از دولت ایالات متحده گرفته شده باشد که آن هم پروسه پیچیده خاص خود را دارد و موافقت دولت و کنگره را می طلبد.  ظاهرا تاکنون تنها کره جنوبی، ژاپن و هند این مجوز را دریافت داشته اند.[20] شایان ذکر است که انعقاد برخی از موافتنامه های هسته ای جدید همانند موافقتنامه با عربستان و اردن به دلیل عدم توافق کشورهای مقابل با نادیده گرفته شدن حق غنی سازی به بن بست رسیده است. مضافا، برخی از کشورها که در گذشته موافقتنامه های 123 داشته اند، همانند کره جنوبی و ترکیه، در فرایند تمدید آنها خواهان لغو این شرط می باشند.[21] با توجه به توافق ژنو و اینکه اخیرا گزارش شده است در جریان تنظیم موافقتنامه همکاری هسته ای منعقده با دولت ویتنام طرف آمریکایی برخورد منعطف تری داشته است،[22] شاید در آینده شاهد تغییراتی در این رویکرد دولت ایالات متحده باشیم. این انتظار به خصوص اینکه فشارهایی از سوی جوامع تجاری آمرکایی وجود داشته معنادار است.

به این دلیل، به نظر می رسد که مقامات آمریکایی با تفکیک بین «شناسایی وضعیت» و «شناسایی حق» غنی سازی در برنامه هسته ای ایران، به دنبال راه گریزی در قبال انتقادات و مقاومت های شرکای هسته ای خود است تا بدین نحو برنامه غنی سازی ایران را نه به عنوان یک حق ذاتی مطلق بلکه به عنوان یک وضعیت مورد توافق بپذیرد و بدین طریق اینگونه وانمود شود که با برنامه هسته ای ایران نیز مشابه با سایر کشور برخورد کرده است زیرا چارچوب غنی سازی ایران نیز «توافقی» است. حقیقت آنکه برای ایالات متحده بسیار دشوار است حق غنی سازی ایران را به طور مطلق برسمیت بشناسد، در حالی که در اعطای مجوز آن به نزدیک ترین شرکایش تحفظ دارد. از طرف دیگر هم برای شرکای ایالات متحده نیز غیرقابل قبول است که مشاهده نمایند موضوعی که برای یک دولت دیگر «حق» قلمداد شده است، از استیفای آن محرومند و نیاز به مجوز قبلی دارد.

ب- شناسایی مشروعیت قطعنامه های شورای امنیت و تحریم های یکجانبه

            جدای از مساله شناسایی حق غنی سازی، این موضوع نیز مطرح است که آیا توافق ژنو مشروعیت و قانونی بودن قطعنامه های شورای امنیت و تحریم های یکجانبه اتحادیه اروپایی و ایالات متحده را پذیرفته است یا خیر؟ در این خصوص نیز علاوه بر متن توافق، به اظهارات مقامات دولتهای مذاکره کننده می بایست توجه شود. وزیر محترم امورخارجه کشورمان صراحتا بیان داشت «ارجاع پرونده به شورای امنیت و تحریم های شورای امنیت غیرقانونی است و تحریم های دوجانبه نیز هم غیرقانونی است و دیگر هیچ توجیهی ندارد».[23] در مقابل کاخ سفید طی گزارشی از توافق هسته ای مدعی شد که توافق هسته ای به این مفهوم است که ایران پذیرفته است به «کلیه قطعنامه های شورای امنیت بپردازد، حال اینکه ایران برای مدت زیادی ادعا می کرد این قطعنامه ها غیرقانونی هست».[24] در زمینه عدم شناسایی مشروعیت تحریم های یکجانبه، اظهارات لاورف وزیر خارجه روسیه شایان توجه است. ایشان با اشاره به اینکه در توافق تخفیف تحریم های یکجانبه آمده، تاکید نمود که «این تحریم های یکجانبه خارج از چارچوب شورای امنیت اتخاذ شده اند» و اینکه «ما هیچگاه آنها را برسمیت نشناخته ایم.»

          با درنظرگرفتن این مواضع مذکور و همچنین متن توافق می توان با درجه بالایی از اطمینان نتیجه گیری نمود که در قالب توافق ژنو اماره ای دال بر شناسایی مشروعیت قطعنامه های شورای امنیت و همچنین تحریم های یکجانبه وجود ندارد. اولا؛ اشاره توافق به به قطعنامه های شورای امنیت فی نفسه به مفهوم اذعان به مشروعیت آنها نیست. در توافق آمده است که به قطعنامه های شورای امنیت در گام میانی «پرداخته خواهد شد» و مضافا این امر با هدف «جمع بندی رضایت بخش قطعنامه های شورای امنیت در رسیدگی به موضوع است». ثانیا؛ در مورد تحریم های یکجانبه توافق تنها به تکالیف دولتهای اعمال تحریم اشاره دارد و در هیچ جایی منتسب به ایران نیست.

با توجه به مطالب فوق همانگونه که هانس بلیکس نیز در تحلیل خودش از توافق ژنو آورده است، باید نتیجه گیری کرد «معقول است که ایران ادعا نماید - علیرغم وجود تقاضای شورای امنیت مبنی بر تعلیق اورانیوم - توافق می بایست به این نحو تعبیر شود که حداقل غنی سازی آینده ایران تا سطح 5 درصد را تلویحا پذیرفته است».[25] در پایان جای آن است که اشاره شود در حقوق بین الملل هیچ تعهدی برای دولتها به «عدم شناسایی وضعیت های ناشی از نقض قطعنامه های شورای امنیت» وجود ندارد. تنها در حقوق بین الملل پذیرفته شده است که دولتها ملزم به عدم شناسایی موارد نقض جدی قواعد آمره همانند اکتساب سرزمین از طریق توسل به زور یا تاسیس یک دولت با نقض بنیادین حقوق افراد (آپارتاید) هستند (بند 2 از ماده 41 طرح سال 2001 کمیسیون حقوق بین الملل در مورد مسئولیت بین المللی دولتها).[26] فلذا، دولتهای عضو ملل متحد اگرچه براساس منشور (بند 5 از ماده 2) ملزم به همکاری جهت اجرای قطعنامه های شورای امنیت دارند، لکن الزامی به وضعیت ناشی از نقض آنها مگر در موارد نقض جدی یک قاعده آمره وجود ندارد. مضافا، همانگونه که برخی از تحلیل مباحث حقوقی نشان می دهد[27]، با توافق ژنو بنیان های حقوقی قطعنامه های شورای امنیت مبنی بر الزام به تعلیق غنی سازی سست شده اند.