سرنوشت تحریم‌ها در برجام

نویسنده: سید محمد هادی موسوی

دیپلماسی ایرانی: در روزهای اخیر و با اظهار نظر مقامات آمریکایی در خصوص بازنگری برجام و درخواست گسترش سطح بازرسی ها، در رسانه ها و محافل داخلی نیز موضوعات و انتقادات قدیمی به برجام دوباره مورد توجه قرار گرفته است. پخش کلیپی از خانم "وندی شرمن"، مذاکره کننده اسبق ایالات متحده آمریکا، در مورد فریب ایرانی ها و استفاده از کلمه “lift”در نگارش برجام، باعث مضاعف شدن این انتقادات نیز شده است. منتقدان برجام، مدعی هستند تیم مذاکره کننده توجه کافی در نگارش برجام به خرج نداده است. حتی برخی ادعا کردند تیم مذاکره کننده ایرانی، متن برجام را نخوانده و همین باعث شده طرف غربی، متن تفسیر پذیری را به ایران تحمیل کند. از جمله مهمترین انتقاداتی که همواره به برجام وارد است بحث "تعلیق" (Suspend) به جای "لغو" (Termination) تحریمها است. جناب آقای دکتر جلیلی، مذاکره سابق هسته ای ایران نیز در کتابچه نقد مکتوبی که به برجام تهیه کرده اند این موضوع را به عنوان یکی از ایرادات برجام برشمرده اند. در این مجال بنا داریم به بررسی این ادعا بپردازیم که در متن برجام تحریم ها لغو یا تعلیق می شوند. همچنین به ادعای خانم شرمن در خصوص استفاده از کلمه Lift در برجام خواهیم پرداخت.

• لغو یا تعلیق؟

ماجرا از آنجا آغاز شد که در جلسه مورخ30 تیرماه 94 مجلس شورای اسلامی جهت بررسی برجام، وزیر امور خارجه مورد سوال قرار گرفت که چرا کلمه تعلیق (Suspend) در متن برجام آمده است. جواب آقای ظریف این بود:

«اصلا تعلیق در هیچ جا نیامده است در هیچ جای برجام واژه تعلیق نیامده و هرکس تعلیق ترجمه کرده اشتباه ترجمه کرده است. در برجام اصلا تعلیق وجود ندارد و تاریخ اجرای لغو هم زمانی است که آژانس گزارش دهد که ایران این اقدامات کمی را انجام داده است.»

دلواپسان برجام ادعا کردند که آقای ظریف حتی یک بار هم متن برجام را نخوانده چرا که کلمه تعلیق چهار بار در متن برجام ذکر شده است. از جمله جناب آقای احمد توکلی، نماینده وقت مجلس شورای اسلامی همان روز ادعا نمودند:"من کلمه انگلیسی suspend را در متن برجام با ماژیک برجسته کردم و چون خودم منتظر اجازه اخطار بودم، از آقای دکتر نجابت خواهش کردم برود آنها را به دکتر لاریجانی نشان دهد. لاریجانی که مطمئن شد به نجابت گفت برو به ظریف نشان بده. آقای دکتر ظریف در واکنش به دکتر نجابت گفت من ندیده بودم!"

اما آیا جناب ظریف طی چندین ماه مذاکره با کشورهای 5+1 متوجه کلمه "تعلیق" در متن برجام نشده اند؟ متن برجام نه فقط توسط ایشان که توسط تیم متخصصی از کارشناسان مختلف بررسی شده و کلمات مختلف آن مورد ارزیابی قرار گرفته است پس علت حرف ایشان چیست؟

پیش از توضیح وضعیت تعلیق یا عدم تعلیق تحریمها لازم است توضیح مختصری در خصوص سرنوشت تحریمها در متن برجام ارائه کنم. طبق بخش "تحریم" برجام یعنی از بند 18 تا 33، کلیه تحریم های ثانویه و هسته ای ایران، از "روز اجرا (Implementation Day)" "لغو"(Terminate)  یا "متوقف" (Cease) شده اند.

بر اساس این بندها، از روز اجرا، تحریمهای شورای امنیت سازمان ملل متحد (بند 18)، تحریمهای اتحادیه اروپا (آیین نامه های اجرایی) (بند19) و دستورالعمل های اجرایی رییس جمهور آمریکا (Execution Order) (قسمت 19 بند 21) تماما "لغو" شده اند. تحریمهای کنگره آمریکا (مجلس سنا و مجلس نمایندگان) توسط رییس جمهور آمریکا در بازه­های مشخص، "متوقف" می­شود. درخصوص تحریمهای ایالتی و محلی ایالات متحده آمریکا نیز دولت آمریکا
می بایست تلاش خود جهت رفع آنها را به کار گیرد و سرنوشت مشخصی برای آنها تعیین نشده است.

با این توضیح، به بررسی علت وجود کلمه "تعلیق" در متن برجام می پردازیم. در متن برجام تنها بخشی که کلمه تعلیق(Suspend) ذکر شده در بند 1-16 پیوست 5 است. این کلمه چهار بار در این بخش تکرار شده. در این بند تاکید شده که Council Decision 2010/413/CFSP "تعلیق" می شود.

قبل از توضیح این بند باید در مورد روند اتحادیه اروپا در تصویب تحریم ها توضیحاتی ارائه شود. مصوبات اتحادیه اروپا انواع مختلفی دارد. مهمترین و اصلی ترین آن آیین نامه اجرایی (Regulations) است که در بالاترین سطح اتحادیه تصویب شده و برای همه اعضا لازم الاجراست. بر اساس متن برجام (بند 19) تمام آیین نامه های اجرایی اتحادیه اروپا "لغو" شده اند. نوعی دیگر از مصوبات اتحادیه اروپا تصویب نامه (یا تصمیم) (Decisions) است که در کمیسیونهای اتحادیه اروپا به درخواست یک ارگان یا حتی یک شرکت، تصویب می شود. الزام آوری و شمول این مصوبه از آیین نامه اجرایی بسیار کمتر است. شرح این دو مصوبه از سایت خود اتحادیه اروپا در زیر ارائه شده است:

بسیاری از منتقدان برجام بخاطر اصطلاح "آیین نامه های اجرایی" (Regulations) دچار این اشتباه شده اند که قطعنامه های اتحادیه اروپا لغو نمی شوند. از جمله جناب آقای علیرضا زاکانی، رییس کمیسیون بررسی برجام مجلس، این نکته را مطرح و ادعا کردند لغو "آیین نامه های اجرایی" به معنای لغو تحریمها نیست در صورتی که ضمانت اجرایی آیین نامه های اجرایی اتحادیه اروپا برای کشورهای این اتحادیه مشابه "قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل" برای کشورهای جهان است.

تصویب نامه Council Decision 2010/413/CFSP که در متن برجام "تعلیق" شده دایره بسیار زیادی از تحریمها و ممنوعیتها با بهانه های مختلف هسته ای و نظامی را در برگرفته است. این تحریمها و ممنوعیتها توسط کمیسیونهای مختلف اتحادیه اروپا تهیه، تدوین و مصوب شده است.

اما چرا این تصویب نامه (Decisions) بجای "لغو"، "تعلیق" شده است. علت این تعلیق هم در محتوا، هم روند "تصویب نامه" و هم در بندهای بعدی برجام است. لغو کردن کل این تصویب نامه باعث لغو تحریمهای غیر هسته ای این تصویب نامه نیز می شد که مشمول برجام نبود. از طرفی لغو این تصویب نامه می بایست روند اداری و حقوقی خود در کمیسیون های اتحادیه اروپا را طی می کرد و بندهای غیر مرتبط منفک می شد. براساس متن برجام، پس از "روز نهایی شدن توافق" (Finalization Day) روند اصلاح این تصویب نامه شروع می شود لذا در زمان امضای برجام، این تصویب نامه "تعلیق" شد تا با طی روند قانونی در "روز اجرایی شدن" برجام، این تصویب نامه نیز "لغو" شود. از آنجا که این تصویب نامه با فراخوانی قطعنامه های سازمان ملل متحد، اقدام به ایجاد محدودیت کرده در انتهای بند 1-16 پیوست 5 و در بخش اقدامات اجرایی پس از روز نهایی شدن توافق تصریح شده که متناسب با قطعنامه های سازمان ملل می بایست موارد مربوط به مباحث هسته ای در روز نهایی شدن توافق، لغو (Terminate) شود.

همچنین در بندهای 2-16 تا 4-16 متن برجام، اقدامات اصلاحی از جمله حذف نام افراد حقیقی و حقوقی متناسب با مصوبات شورای امنیت، در این تصویب نامه را تصریح کرده است.

و در نهایت در بند 4-20 پیوست 5 برجام به صراحت تصریح شده که تمام مفاد Council Decision 2010/413/CFSP که مربوط به بحث هسته ای بوده و "معلق شده بود" در "روز اجرا" لغو (Terminate) خواهد شد.

بر این اساس اتحادیه اروپا در روز قبول توافق (18 اکتبر 2015) طی یک تصویب نامه به عنوان پیوست تصویب نامه قبلی، موارد مربوط به لغو تحریم های هسته ای را تصویب کرد.

از این رو باید گفت تنها مصوبه ای که به دلیل طی شدن روند اداری و حقوقی در متن برجام اجرای آن "تعلیق" شده بود، از روز قبول توافق، "لغو" (Terminate) شده و همان گونه که در ابتدای این یادداشت اشاره شد، هیچ تحریمی در متن برجام "تعلیق" نشده است.

• علت استفاده از کلمه Lift

همان گونه که اشاره شد، اخیرا در کلیپی که از خانم وندی شرمن، مذاکره کننده پیشین آمریکا در مذاکرات هسته ای منتشر شده ایشان ادعا کرده ما توانستیم در متن مذاکرات ایرانی ها را فریب داده و از کلمه Lift در رفع تحریم ها استفاده کنیم که به معنای لغو تحریم ها نبوده و به معنای تعلیق تحریم هاست. خانم شرمن در بخشی این مصاحبه گفته اند:"... کشورهای 5+1 و اتحادیه اروپا توافق کردند که تحریم ها را برداریم (Lift) که در انگلیسی به معنای تعلیق(Suspend)  اما در فارسی به معنای اتمام(End)  تحریمها تفسیر می شود که به همین دلیل ما از این کلمه استفاده کردیم و..."

در این بخش بنا داریم به بررسی این ادعا بپردازیم. بدین منظور، این موضوع را از جنبه های "متن برجام"، "اثر اجرایی" و "نمونه های مشابه استفاده کلمه Lift در قطعنامه های سازمان ملل" مورد کندوکاو قرار می دهیم.

• متن برجام

در اولین قدم به بررسی تاثیر استفاده از کلمه Lift در متن برجام می پردازیم که این کلمه در کجا و چه کاربردی مورد استفاده قرار گرفته است. در متن برجام حدود 30 بار از این کلمه استفاده شده است. باید توجه داشت در برجام، مجموعه ای پیچیده از تحریمها با روشهای تصویب مختلف وجود دارد که سرنوشت همه آنها یکسان نیست. برای درک بهتر لازم است بخشهای رفع تحریم برجام را مجددا مرور کنیم. مثلا در بند 18 و 19 به ترتیب تحریمهای سازمان ملل و اتحادیه اروپا لغو (Terminate) شده، یا در بند 21 تحریمهای کنگره آمریکا تعلیق (Cease) می شوند. تنها جایی که به صورت مشخص از کلمه lift برای یک نوع تحریم و نه تجمیع تحریمها، استفاده شده در مورد تحریمهای ایالتی آمریکا (بند 25 برجام) است که در برجام در مورد آنها تصمیم گیری نشده و دولت آمریکا می بایست تلاش خود را جهت رفع این تحریم ها به کار ببندد.

در بند 37 نیز به عنوان آخرین راهکار حل اختلاف بین طرفین متذکر شده که قطعنامه تداوم "لغو" تحریم صادر
می شود که در این بند نیز از کلمه Lift استفاده شده است. تنها جایی که استفاده از این کلمه می تواند مشکل ساز باشد همین بند است که در ادامه توضیح خواهم داد که این نگرانی جدی نیست و رویه معمول در نگارش قطعنامه های سازمان ملل استفاده از کلمه Lift به معنای لغو است. گرچه به هرحال استفاده از این کلمه در این بند یکی از ایرادات متن برجام است.

در بقیه مواردی که در خصوص مجموع تحریما، شامل تحریمهای اتحادیه اروپا و تحریمهای آمریکا و تحریمهای سازمان ملل صحبت می­کند از کلمه Lift استفاده شده است. اما در مواردی که وظیفه یک طرف خاص مثل آمریکا یا اروپا یا سازمان ملل را مشخص می کند از کلمات خاص هر کدام استفاده می شود. لذا به صورت کلی و بر اساس متن برجام باید گفت استفاده از این کلمه مشکلی در "رفع تحریمها" ایجاد نمی کند.

• اثر اجرایی

جهت بررسی اثر اجرای استفاده از این کلمه اجازه دهید فرض کنیم شیطنت طرف غربی باعث شده کلمه Lift در متن برجام به معنای "تعلیق" استفاده شده باشد. حال باید ببینیم این کلمه تاثیری در اجرای تعهدات طرف غربی در لغو یا توقف تحریم ها گذاشته است یا خیر.

آنچه تعهدات طرف غربی )غیر از آمریکا( در برجام ذکر شده، لغو تحریمهاست که همه تحریمها در عمل نیز لغو شده اند، یعنی قطعنامه های لغو تحریم سازمان ملل متحد و آیین نامه های لغو تحریم اتحادیه اروپا صادر شده است. پس در عمل، نیز تعلیق تحریم اتفاق نیفتاده است.

در خصوص تحریمهای آمریکا نیز هیچ کجا در بندهای مربوط به تحریمهای دولت و کنگره ایالات متحده آمریکا از این کلمه استفاده نشده است. در مورد لغو تحریمهای مربوط به دستورالعمل اجرایی رییس جمهور آمریکا (بند 19، ماده 21 برجام) نیز تمام دستورالعمل ها لغو شده اند.

لذا آن گونه که مشاهده می شود در عمل استفاده از کلمه Lift تاثیری در تحریمهایی که می بایست لغو
می شدند نداشته است.

• موارد مشابه در قطعنامه ها

یکی از روشهای رایج در حل دعاوی بین المللی ارجاع به موارد مشابه در قطعنامه ها یا عهد نامه های بین المللی است. استفاده از کلمه Lift در "لغو" تحریمهای شورای امنیت سازمان ملل مسبوق به سابقه است. به عنوان مثال در قطعنامه 1506 شورای امنیت سازمان ملل متحد در مورد "لغو" تحریمهای لیبی (پرونده انفجار هواپیمای آمریکایی) هم در عنوان قطعنامه و هم در متن آن از کلمه Lift به عنوان "لغو" تحریم استفاده شده است.

همچنین در قطعنامه 2288 سازمان ملل در خصوص لیبی نیز همزمان از هر دو کلمه Terminate و Lift استفاده شده است.

در درگاه اینترنتی سازمان ملل متحد در بخش توضیحات مربوط به تحریمها نیز از کلمه Lift به معنای "لغو" تحریمها استفاده شده است.

علاوه بر آن در جزوه توضیحی اتحادیه اروپا در مورد برجام نیز از این کلمه در توصیف "لغو" تحریمهای اتحادیه اروپا استفاده شده است در شرایطی که عملا تحریمهای مربوطه را "لغو" کرده اند.

به عنوان نتیجه گیری باید گفت برخلاف ادعای خانم وندی شرمن کلمه Lift نه از نظر ایرانی ها بلکه از نظر مدارک و قطعنامه های بین المللی نیز به معنای "لغو" مستفاد شده است. به نظر می رسد این فرمایشات خانم شرمن بیشتر برای جنگ روانی و اقناع بخشی از افکار عمومی داخلی بوده باشد.

در پایان خاطرنشان می سازد برجام یک سند حقوقی و بین المللی و پیچیده است که مانند هر سند دیگری، نقدهایی به آن وارد است لکن بهتر است بجای مباحث سیاسی، زیر سوال بردن مذاکره کنندگان ایران و ایراد اتهامات بی پایه، بر اساس مدارک و مستندات حقوقی به نقد آن پرداخت. یقینا نقد سازنده برجام، به تیم مذاکره کننده و دولت در اجرای برجام و مقابله با زیاده خواهی غرب کمک خواهد کرد اما تخریب بدون پایه و اساس و بدون اطلاع از واقعیت، باعث تشنج فضای داخلی و به هم ریختن تمرکز دولت در اجرای صحیح برجام خواهد شد که البته به نظر می رسد هدف برخی از منتقدان داخلی همین امر باشد.