تفاهم نامه های دو جانبه به جای اجماع

این مقاله به بررسی وضعیت حقوقی دریای خزر یا نظام متمرکز بر روی ماهیت روابط بین تفاهمنامه های دو جانبه و سه جانبه اخیر و مصالحه های پیشین که بین ایران و اتحادیه جماهیر شوروی درسالهای 1921 و 1940 امضا شده بود می پردازد و پیامدهای حقوقی اجلاس منطقه ای دریای خزر درخصوص پژوهش در میان کشورهای حاشیه دریای خزر برای رسیدن به یک نظام حقوقی جدید را مورد بررسی قرار خواهد داد.

از منظر ایرانیان، تغییرات اندک و قطعی نسبت به میزان دسترسی در حال حاضر ایرانیان موجب شده است که نظام حقوقی این دریا زیر سوال برود، بخصوص با پیچیدگی های موجود و پیچیدگی های متقابل بین مصالحه های جدید و قدیمی.

از آغاز دهه 1990، کشمکش برروی وضعیت حقوقی دریای خزر به دلواپسی سیاستمداران 5 کشور حاشیه دریای خزر تبدیل شد و این کشمکش ها در مذاکرات طولانی و تصویب تفاهمنامه های دو جانبه و سه جانبه بین کشورهای شمال دریای خزر از جمله روسیه، قزاقستان و آذربایجان به اوج خود رسید. اعتبار این تفاهمنامه ها از طرف کشورهای ایران و ترکمنستان زیر سوال برده شد، بخصوص درمورد بخشی از این تفاهمنامه ها رضایت هر یک از کشورهای حوزه دریای خزر برای تقسیم قانونی آبهای دریای خزر و منابع دریا بستر این دریا لازم است.

بنابراین، به عنوان مثال فرستاده مخصوص ایران در مسئله دریای خزر  اعلام کرد که تفاهمنامه های دو جانبه و سه جانبه ای که توسط برخی از کشورهای حاشیه دریای خزر به امضا رسیده است تنها در صورتی قانونی خواهد بود که هر پنج کشور حوزه دریای خزر آنها را تایید کنند.

پس مخالفت راسخ ایران با این تفاهمنامه ها یک قرارداد دوگانه وجود دارد که این تفاهمنامه های تنها پروسه تصویب یک نظام حقوقی جامع برای دریای خزر را طولاتی و پیچیده می کند و به نقض تنها مبنای نظام حقوقی دریای خزر یعنی قراردادهای سالهای 1921 و 1940 بین ایران و اتحادیه جماهیر شوروی می انجامد.

ادعای اینکه این تفاهمنامه ها نظام قانونی درای خزر را وضع کرده است، موضع مقامات ایرانی این است که جمهوری اسلامی ایران هیچ تفاهمنامه دو جانبه ای را که مخالف ایران باشد نمی پذیرد. این دقیقا متضاد آن چیزی است که کشورهای شمالی حاشیه دریای خزر ترسیم کرده اند و تفاهمنامه های امضا شده بین خودشان را قانونی می دانند.

باوجود تفاسیر متضاد تفاهمنامه های دوجانبه و سه جانبه، هدف از این مقاله این است تا با ارائه چارچوبی بر پایه قوانین بین المللی برای بررسی و برآورد ارزش و نتیجه گیری پیامدهای نهایی قانونی با توجه به تفاهمنامه های جدید و قدیمی بپردازد. و به این سوالات پاسخ می دهد که آیا این تفاهمنامه ها مکمل یکدیگرند؟ با یکدیگر در تضادند؟ و یا ضمیمه یکدیگر هستند؟  

نظریه مکمل بودن این قراردادها توسط سیاستمداران روسی که از سیاست به دست آوردن مرحله ای حمایت می کردند دفاع می شود که به موجب آن با افزایش یا شاخه شاخه کردن تفاهمنامه ها به عنوان مثال بر روی ماهیگیری، استخراج منابع طبیعی، محیط زیست، رفت و آمد کشتی ها و تحقیقات علمی برای رسیدن به یک تفاهنمانه بر روی نظام حقوقی دریای خزر از دیگر کشورها پیشی بگیرند. هرچند این با آنچه که ایران و ترکمنستان به عنوان محموله پیشنهادی ارائه کرده بودند در تناقض بود. هرچند که بعدها روسیه با آغاز گفت و گو های دوجانبه به آذربایجان و قزاقستان بر روی مسئله خزر وضعیت را کمی بهبود بخشید.

ایران و آذربایجان گفت و گوهای دوجانبه ای را برروی موضوع مالکیت بحث برانگیز منابع نفتی جنوب دریای خزر آغاز کردند و درنشست گروه پنج کشور حوزه دریای خزر که در مسکو پایتخت روسیه برگزار شد ایران و ترکمنستان تصمیم گرفتند تا تردید و دو دلی خود درمورد تفاهمنامه پیشنهادی محیط زیست صرف نظر کنند و به این مسئله در ماه نوامبر سال 2003 در تهران بپردازند.

بدون شک، پیشرفت دیپلماتیک بر روی محیط زیست دریای خزر نقطه عطفی در بن بست بی سابقه مذاکرات به شمار می رود. با توجه به هر دو موضوع محیط زیستی دریای خزر که همانقدر که برای دریای خزر فاجعه ای به شمار می رفت تاثیرات زیادی نیز برروی پیش نویس کنفرانس حفاظت از محیط زیست دریای خزر در ابعاد بزرگترداشت. گروه های مذاکره کننده به طور ذهنی با یکدیگر نزدیک شدند و به دریای خزر به عنوان یک منطقه نگاه کردند. این قابل تصور است که این گام مثبت با افزایش همکاریهای چند جانبه بر روی محیط زیست دریای خزر می تواند تاثیر مثبتی برروی موضوع نظام حقوقی دریای خزر داشته باشد.

اما در حالیکه ارتباط موثری بین کنفرانس محیط زیست و و کنفرانس چند جانبه آینده برروی نظام حقوقی دریای خزر تا اندازه ای مبهم نیست و ممکن است که برخی فکر کنند که حتی این ارتباط بسیار آشکار است اما متاسفانه چنین چیزی بین تفاهمنامه های قدیمی و جدید که پیش از این به آنها اشاره شده بود وجود ندارد. یکی از مهم ترین سوالی که بخصوص از دیدگاه ایرانیان وجود دارد این است که آیا اختلافاتی که بین تفاهمنامه های جدید و قدیمی وجود دارد قابل حل شدن هستند یانه؟

تضادهای بین تفاهمنامه ها: موضوعی قابل حل؟

بررسی تفاهمنامه های اخیر دوجانبه و سه جانبه بین کشورهای شمالی دریای خزر درچارچوب قوانین بین المللی مدرن موجب می شود تا به نتایج کلیدی برسیم. اول اینکه، نظریه تفاهمنامه و یا عهدنامه های قراردادها و یا کنفرانس های آتی چند جانبه به صورت ضمنی و یا آشکارا در این قراردادها گنجانده شده است. به عنوان یک مثال خوب، قرارداد بین روسیه و قزاقستان بر روی مرزبندی دریای خزر، به طور آشکارایی هر گونه تفاهمنامه ای بر روی بهره برداری از منابع طبیعی دریای خزر را به تفاهمنامه آتی بر روی وضعیت حقوق دریای خزر موکول کرده است. این به تنهایی نشان می دهد که امضا کنندگان قراردادهای دوجانبه و سه جانبه نیز این تفاهمنامه ها را جایگزین نهایی برای یک نظام حقوقی نمی دانند.

دوم اینکه این به نوبه خود موجب می شود تا مسئله وضعیت حقوقی دائمی مطرح شود و آیا باید به این قراردادها به چشم یک قرارداد دائمی نگاه کرد و یا تنها با این دیدگاه به این قراردادها نگاه کنیم که اینها قراردادهایی هستند که درنبود یک نظام حقوقی جدید به وجود آمده اند؟ آنچه که موجب باور این تفاسیر می شود این است که اول و مهم تر از همه اینکه اهمیت و جنبه مرزبندیهای این قراردادها، این مفهوم را می رساند که این قراردادها کافی نیستند و باید در نهایت اصلاح شوند. بنابراین، در یک مرحله قانونی مبهم، این قراردادهای جدید با تفاهمنامه های قابل درک آتی در یک ستیز مجازی وارد می شوند.

سوم اینکه این قراردادها از طرف قوانین بین المللی اعتبار ندارند. نه به این دلیل که اینها قراردادهای جدید هستند بلکه به این دلیل که در این قراردادها تنها دو یا سه کشور حاشیه دریای خزر حضور دارند و این کافی نیست. در طرف دیگر، هیچ کدام از این قراردادها بند مغایرت را که به آنها نسبت به قراردادهای سالهای 1921 و 1940 الویت ببخشد را در خود جای نداده اند.

گرچه در بند 30 قانون تفاهمنامه ها که در کنفرانس وین در سال 1986 اشاره شده است به وابستگی متعاقب تفاهمنامه هایی که بر روی یک موضوع بسته می شوند. نبود هیچ بند مغایرت در این تفاهمنامه ها جای تعجب ندارد چرا که در این تفاهمنامه ها به طور ضمنی نیز به پایان تفاهمنامه های پیشین اشاره نشده است و حتی از پایان فعالیت امضا کنندگان قراردادهای پیشین حرفی به میان نیامده است. بنابراین ایران می تواند به امضا کنندگان تفاهمنامه های دوجانبه اجازه دهد تا نقش قانونی پیشین خود را اجرا کنند. در طرف دیگر، اگر با دیدگاه اماده سازی برای تغییرات به این تفاهمنامه ها نگاه کنیم این تفاهمنامه های دو جانبه به امضا کنندگان آن کمکی نمی کند. در راس این کشورها روسیه قرار دارد چرا که روسیه ناگزیر از اجرای تفاهمنامه های مربوط به اتحادیه جماهیر شوروی است که قراردادهای سالهای 1921 و 1940 را نیز شامل می شود. بنابراین با توجه به بند 30 کنفرانس وین، روسیه بیش از سه کشور شمالی دریای خزر موظف به پایبندی به قراردادهای سالهای 1921 و 1940 است.

دربند 30 قرارداد کنفرانس وین آمده است که:

زمانیکه اعضای تفاهمنامه پیشین در میان اعضای تفاهمنامه جدید حاضر نباشند... زمانیکه این تفاهمنامه ها هر دو کشور را در نظر داشته باشد آن تفاهمنامه ای رسمی است که حقوق هر دو طرف را در نظر داشته باشد.

با توجه به این، از آنجا که ایران از اینکه یکی از اعضای تفاهمنامه  مرزبندی دریای خزر باشد سرباز زده است و آن را آسیبی برای خود می داند، قانونی بودن این تفاهمنامه ها زیر سوال می رود. ایران به عنوان یکی از اعضای زخمی ، با عطف به مسوولیت های بین المللی اعضای خاطی می تواند روسیه و دیگر کشورهای حاشیه دریای خزر را به پیروی از نظام حقوقی پیشین مجبور کند.

با توجه به کنفرانس وین و دیگر منابع قوانین عمومی بین المللی، اصلاح یک نظام حقوقی  تا زمانی میسر است که حضور اعضای دیگر را تحت تاثیر قرار ندهد. بند 41 کنفرانس وین با تیتر" قرادادهایی که تغییر تفاهمنامه های چند جانبه بین اعضای قطعی" این مسئله را روشن می کند که در شرایط زیر باید مورد بررسی قرار بگیرد: نباید حضور دیگر اعضا و حق آنها را با توجه به تفاهمنامه و نعهدات کارآمد آنها تحت تاثیر قرار دهد. هر چند که در قراردادهای پیشین نیامده است که نمی توان قرار داد جدید را امضا کرد. در یک مرحله مبهم، قراردادهای سالهای 1921 و 1940 با بند 37 کنفرانس وین همخوانی دارند که در آن آمده است که:

هیچ چیزی در تفاهمنامه ها نباید مانع حضور کشورها برای تصویت، تصحیح، تهیه قراردادهای بین المللی شود.

تفاهمنامه جدید و قدیمی: نقاط تضاد

در واقعیت یک قرارداد جدید با قرارداد پیشین خود در تناقض است. برای شرح دقیق، قرارداد های سالهای 1921 و 1940 برای جلوگیری از هرگونه تقسیم اراضی دریای خزر است. گواه این اندیشه نامه های دیپلماتیک تبادل شده برای قرارداد 1940 است که در آنها از دریای خزر به عنوان دریای ایران و اتحادیه جماهیر شوروی نام برده شده است. اصل حوزه تسلط مشترک بر استفاده مشترک از نظام کشتی رانی است که در بند 2 تفاهمنامه 1921  و بند 12 تفاهمنامه 1940 آمده است.

روسیه و دیگر همسایگان شمالی دریای خزر مسئله تقسیم اراضی را به طور واضح بیان نمی کنند و در عوض در قراردادهای اخیر خود از حق دسترسی و استخراج منابع دریایی دریای خزر سخن به میان می آورند.

پیشنهاد روسیه برای توافق بر سر حوزه تسلط مشترک ناکامل تحت دستور العمل آبهای مشترک و تقسیم بستر دریا در مراحل سطحی به نظر راه حل مناسبی است برای خروج از تنگنای قانونی به وجود آمده با توجه به تضادهای تفاهمنامه جدید و قدیمی. هرچند مالکیت ارضی که در پشت این فرمول پنهان شده است،این پیشنهاد را بی معنی جلوه می دهد. تقسیم منابع دریای خزر از طرفی دیگرمسئله دیگری است که در نظام حقوقی از آن جلوگیری نشده است.