اما و اگرها در تصویب پروتکل الحاقی

دیپلماسی ایرانی:  در حال حاضر می توان گفت هیچ مساله ای در روابط بین المللی کشورمان به اندازه پرونده هسته ای اهمیت ندارد. همین مساله است که بسیاری از مسائل داخلی را تحت تاثیر قرار داده و آثار ناگوار آن به ویژه در حوزه اقتصاد و معیشت مردم محسوس و ملموس است. متاسفانه این مساله چندان که باید و شاید به بحث و مناقشه عمومی نهاده نشده و ابعاد اساسی آن گرفتار شعارزدگی شده است. دوران تبلیغات انتخابات ریاست جمهوری فرصتی بود که آن چه در دل ها می گذشت قدری عیان شود. پیروزی نامزدی که بر حل مساله هسته ای از طریق تدبیر و خردورزی تاکید داشت نشان داد اکثریت مردم همین راه حل را برمی گزینند و شایسته است به این خواست و انتخاب عمومی توجه شود. باری، تدبیر اقتضا می کند راه حلی درپیش گرفته شود که کمترین هزینه و بیشترین فایده را به دنبال داشته باشد. این راه حل البته لزوما از یک گام تشکیل نمی شود و ممکن است مجموعه ای از اقدامات را دربرگیرد. نکته مهم دیگر این است که نباید منتظر دور بعدی مذاکرات ماند تا پیشنهادها و رفتار طرف مقابل ارزیابی شود و به تناسب آن تصمیم گیری کرد بلکه باید ابتکار عمل را در دست گرفت و وضعیتی پدید آورد که فضای گذشته به نفع کشور تغییر کند. از این کلیات که بگذریم، این یادداشت پیشنهاد می کند در اقدامی ابتکاری، پروتکل الحاقی به موافقتنامه پادمان جامع، مراحل رسمی تصویب را در مجلس شورای اسلامی بگذراند. باور نگارنده این است که تصویب پروتکل الحاقی گامی بسیار مهم، اساسی، اعتمادساز و کم هزینه در حل پرونده طولانی، پربرگ و پیچیده هسته ای کشورمان خواهد بود. البته این اقدام نیازمند غلبه بر فضای سنگین و منفی است که در سال های اخیر در مورد پروتکل الحاقی پدید آمده است. مطمئنا وقتی تصمیم سازان و عموم مردم از محتوای پروتکل، فارغ از جوسازی ها، پی ببرند بر ضرورت تصویب آن مهر تایید خواهند زد. به همین منظور، ابتدا اشاره ای به نظام پادمان آژانس بین المللی انرژی اتمی و تحول آن می کنیم و سپس محتوای پروتکل الحاقی را به اختصار معرفی می نماییم و در انتها چند نکته از باب نتیجه و به عنوان دلایل پیشنهاد خود ذکر می کنیم.

معاهده ان پی تی و نظام پادمان آژانس

جمهوری اسلامی ایران عضو پیمان عدم اشاعه سلاح هسته ای (ان پی تی) به مثابه جدی ترین تلاش جامعه بین المللی برای تنظیم رفتار کشورها در حوزه استفاده از انرژی اتمی است. معاهده ان پی تی اساسا معاهده ای با حقوق و تعهدات نابرابر برای کشورهای عضو است. این معاهده کشورها را به دو دسته تقسیم می کند: کشورهای دارنده سلاح هسته ای و کشورهای فاقد سلاح هسته ای. در بند 1 ماده 3  "هر دولت فاقد سلاح هسته ای عضو این معاهده متعهد می شود حفاظت ها [پادمان ها] را به نحوی که در موافقتنامه مورد مذاکره و انعقاد با آژانس بین المللی انرژی اتمی ... بیان میشود بپذیرد."

ایران در اجرای تعهد مذکور در ماده 3 در سال 1974 موافقتنامه پادمان جامع را با آژانس بین المللی انرژی اتمی منعقد ساخته است. آژانس بین المللی انرژی اتمی به عنوان نهاد ناظر بر اجرای معاهده ان پی تی، اقدامات پادمانی خود را از طریق این موافقتنامه ها اجرا می کند. این موافقتنامه ها از هنگام تاسیس آژانس در سال 1957 وجود داشته و تاکنون فراز و نشیب ها و تحولاتی را پشت سر گذاشته است. همچنین رویکرد آژانس به وظیفه و ماموریت پادمانی خود متناسب با فضای سیاسی بین المللی و تحولات مربوط به توسعه فناوری انرژی هسته ای تغییر کرده است. در مجموع مسیر تحول این وظیفه به سمت گسترش و تقویت نظام پادمان های آژانس بوده است. این روند در سه مرحله قابل ردیابی است: مرحله اول به قبل از انعقاد معاهده منع گسترش سلاح هسته ای مربوط است که از بحث ما خارج است. مرحله دوم به بعد از معاهده ان پی تی تا اوایل دهه 1990 برمیگردد. در این مرحله تمرکز آژانس بر راستی آزمایی گزارشها و اعلام های کشورها در خصوص مواد و فعالیت های هسته ای آنان است. به بیان دیگر در این مرحله آژانس به آنچه کشورها اعلام کرده اند می پردازد. مرحله سوم که نماد آن پروتکل الحاقی به موافقتنامه های پادمان جامع است بسیار فراتر از تحقیق و بازرسی مواد و فعالیتهای هسته ای اعلام شده می رود.

تاریخچه پروتکل الحاقی و کارکرد آن

پیدایش پروتکل الحاقی را به تجربه آژانس در مورد اجرای موافقتنامه پادمان جامع با عراق در اوایل دهه 1990 میلادی منتسب می کنند. این کشور به عنوان عضو ان پی تی و آژانس دارای چنین موافقتنامه ای بود و برنامه هسته ای صلح آمیز آن تابع نظارت مستمر آژانس بود. اما در کنار این برنامه، دولت وقت عراق برنامه مخفی سلاح هسته ای را هم دنبال می کرد. بازرسان آژانس بر اساس اختیارات گسترده ای که شورای امنیت در این ارتباط به آژانس و برای جستجوی سلاح های تخریب انبوه در عراق داده بود این برنامه مخفی را کشف کردند. به این ترتیب با آن که پادمانهای آژانس در عراق جامع بود و آژانس قادر بود مواد هسته ای اعلام شده را تحت حفاظت قرار دهد و از عدم انحراف آن به سمت اهداف نظامی اطمینان یابد ولی قادر نبود مواد و فعالیتهای هسته ای اعلام نشده را کشف کند. این قضیه نارسایی های نظام پادمان جامع را روشن ساخت و آژانس درصدد برآمد این نارسایی ها را برطرف نماید و این نظام را تقویت کند و کارآمدی آن را افزایش دهد. این تلاشها در آژانس به برنامه 2+93 معروف شد و حاصل آن تهیه و پیشنهاد یک پروتکل الحاقی به موافقتنامه پادمان جامع کشورها بود. کشورهای عضو معاهده ان پی تی میتوانند (ولی ملزم نیستند) این پروتکل را با آژانس منعقد کنند. مطابق این پروتکل، بازرسان آژانس اختیارات گسترده ای در دسترسی به اطلاعات و سایت ها دارند؛ آیین معرفی و تعیین بازرسان ساده شده است؛ اطلاعاتی که کشورها در اظهارنامه های خود ارائه می دهند وسیعتر است (شامل کل چرخه سوخت هسته ای در کشور)؛ نمونه برداری محیطی به صراحت پیش بینی شده است؛ و اختیارات دیگر. در واقع پروتکل الحاقی دولت را ملزم می سازد دسترسی آژانس را به هر محل در پایگاه هسته ای و سایر محلهایی که مواد هسته ای وجود دارد یا ممکن است وجود داشته باشد و نیز همه اماکنی که در فعالیت های مرتبط با چرخه سوخت هسته ای درگیر هستند یا ممکن است درگیر باشند فراهم سازد.

به طور خلاصه اقدامات ویژه مقرر در پروتکل الحاقی در اطلاعات و دسترسی گسترده به همه ابعاد چرخه سوخت هسته ای کشورها از معادن اورانیوم گرفته تا پسماند هسته ای نهفته است. دسترسی گسترده تر، اطلاعات وسیعتر و استفاده بهتر از فناوری ها در تحقیق و بازرسی دستاورد اصلی پروتکل الحاقی است. اهمیت پروتکل الحاقی چنان است که مطابق برداشت آژانس، "آژانس فقط در مورد کشورهایی که هم موافقتنامه پادمان جامع و هم پروتکل الحاقی را پذیرفته و اجرا میکنند ابزار راستی آزمایی مورد نیاز را در اختیار دارد تا اطمینان موثقی از فقدان مواد و فعالیت های اعلام نشده هسته ای ارائه دهد". حفاظت هایی که بر اساس این دو سند صورت می گیرد به "حفاظت های یکپارچه" معروف شده است. در 18 دسامبر 2003 جمهوری اسلامی ایران پروتکل الحاقی به موافقتنامه پادمان را امضا می کند و تا تصویب آن در مجلس شورای اسلامی داوطلبانه آن را به اجرا می گذارد. اما بعد از تحولات مربوط به انتخابات نهمین دوره ریاست جمهوری، در 6 فوریه 2006  ایران طی نامه ای به آژانس اطلاع می دهد التزام داوطلبانه به اجرای پروتکل الحاقی را معلق می دارد ولی موافقتنامه پادمان جامع را همچنان اجرا می کند.

در همه اسناد مربوط به پرونده هسته ای ایران (اعم از گزارش های دبیرکل آژانس، قطعنامه های شورای حکام آژانس و نیز قطعنامههای شورای امنیت که تحریمهای گستردهای علیه کشورمان تحمیل کرده) بر اهمیت پروتکل الحاقی تاکید شده و مصرانه از ایران خواسته شده است در اسرع وقت به تصویب آن اقدام نماید. در این که این پروتکل یک موافقتنامه بین المللی میان یک کشور و یک سازمان بین المللی است تردید وجود ندارد. مطابق حقوق بین الملل معاهدات که در کنوانسیون 1969 وین تدوین شده است کشوری که رضایت خود را برای التزام به یک معاهده ابراز نداشته تعهدی برای اجرای آن ندارد. ابراز رضایت به التزام به یک معاهده اصولا با تصویب معاهده از مجرای آیین های مقرر در حقوق اساسی یک کشور صورت می گیرد. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مطابق اصل 77، معاهدات بین المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. مطابق ماده 18 کنوانسیون 1969 وین در مورد حقوق معاهدات امضای یک معاهده به شرط تصویب، کشور امضاکننده را متعهد می سازد از اقدامی که موضوع و هدف معاهده را زایل کند پرهیز نماید. البته این تعهد مشروط به این است که کشور مزبور بعدها قصد خود را مبنی بر عدم تصویب معاهده ابراز نکند. ایران به صراحت اعلام نکرده است قصد عدم تصویب پروتکل را دارد ولی قطعا امضای خود را پس گرفته است. بنابراین ایران از نظر حقوقی تعهدی به اجرای پروتکل الحاقی ندارد. البته این مطلب صرف نظر از تعهدی است که قطعنامه های شورای امنیت در مورد تصویب و اجرای پروتکل بر ایران تحمیل کرده است. در اینجا باید به این واقعیت توجه داشت که به طور کلی تصویب و اجرای پروتکل الحاقی مورد تشویق و تاکید کنفرانس عمومی کشورهای عضو آژانس قرار گرفته است و روز به روز بر تعداد کشورهایی که پروتکل را تصویب می کنند افزوده می شود. بنابراین روند کلی فعالیت آژانس به سمت پذیرش پروتکل از سوی همه کشورهای عضو فاقد سلاح هسته ای پیش می رود. اگر تعهد به همکاری را چنان تفسیر کنیم که مشارکت در روند کلی آژانس را دربرگیرد میتوان تعهدی بر ایران در زمینه پذیرش پروتکل در نظر گرفت.

گفتنی است که شورای امنیت در مورد تصویب پروتکل الحاقی از عبارت “calls upon Iran” (از ایران درخواست می کند) استفاده می کند (بند 5 قطعنامه 1929). استفاده از این عبارت حاکی از آن است که شورای امنیت بر این نکته واقف بوده است که نمی تواند تصویب پروتکل الحاقی را بر جمهوری اسلامی ایران الزامی کند چرا که مطابق حقوق بین الملل معاهدات، تصویب هر معاهده بین المللی عملی ارادی و برخاسته از رضایت یک کشور است. اما نکته جالب این است که در همه این قطعنامه ها شورای امنیت با لحن اجباری (Iran shall…) ایران را ملزم می کند بدون تاخیر بیشتر اقداماتی را که شورای حکام در قطعنامه 4 فوریه 2006 لازم دانسته است انجام دهد. افزون بر این در قطعنامه 1929 شورای امنیت با همین لحن اجرای اقدامات خواسته شده در قطعنامه 27 نوامبر 2009 شورای حکام آژانس هم لازم دانسته شده است. شورای حکام در قطعنامه 4 فوریه 2006 ضروری می داند که ایران پروتکل الحاقی را تصویب کند و آن را به طور کامل اجرا نماید. بنابراین شورای امنیت هر چند در مورد تصویب پروتکل الحاقی لحنی غیراجباری بکار می برد ولی با الزامی دانستن خواسته های آژانس، تصویب پروتکل را هم الزامی می کند. شورای امنیت در واقع ابزار تحمیل خواسته های فراقانونی و فراصلاحیتی شورای حکام آژانس شده است. نه شورای حکام و نه شورای امنیت نمی توانند تصویب یک معاهده بین المللی را بر یک دولت حاکم و مستقل تحمیل نمایند.

نتیجه گیری

به دلایل زیر تصویب پروتکل الحاقی ضروری می نماید:

1. پروتکل الحاقی در صدد تقویت نظام پادمان آژانس است و تصویب آن علامت روشن و بی ابهامی است که کشورمان با تقویت این نظام نه تنها مشکلی ندارد بلکه می خواهد در آن سهیم باشد.

2. موافقتنامه پادمان جامع که در حال حاضر از نظر حقوقی مبنای تعامل ایران و آژانس در موضوع بازرسی از تاسیسات هسته ای است به گونه ای تفسیر و اجرا می شود که در واقع تامین کننده همان موضوع و هدف پروتکل الحاقی است. به بیان دیگر، آژانس تفسیری بسیار موسع از اختیارات خود بر اساس موافقتنامه دارد و این تفسیر با محتوای پروتکل همسو است.

3. در کنفرانس های کشورهای عضو ان پی تی بدون استثنا بر اهمیت تصویب این پروتکل تاکید م یشود و از کشورهای عضو فاقد سلاح هسته ای درخواست می شود هر چه سریعتر پروتکل را تصویب کنند.

4. اکثر کشورهای فاقد سلاح هسته ای که فعالیت قابل توجه هسته ای دارند این پروتکل را تصویب کرده اند و بقیه کشورها هم در فرایند تصویب آن قرار دارند. بنابراین دیر یا زود باید به تصویب آن اقدام نمود و نباید این کار را در دقیقه نود انجام داد.

5. تصویب پروتکل الحاقی یکی از نقطه های مبهم پرونده هسته ای ایران را از میان خواهد برد و حربه مهمی از طرف مقابل خواهد ستاند./16

انتشار اولیه: دوشنبه 11 شهریور 1392/ باز انتشار: یکشنبه 17 شهریور 1392